Статья конституции рф о доходах

Статья 57 Конституции РФ

Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют.

Комментарий к Статье 57 Конституции РФ

Данная статья является первой и наиболее значимой в Конституции статьей о налогах и сборах. В силу ст. 64 Конституции ее положения составляют одну из основ правового статуса личности в Российской Федерации. Конституционная обязанность платить налоги и сборы носит всеобщий характер и распространяется на всех независимо от гражданства физических лиц, места и законодательства создания организации (см. п. 2 ст. 11, абз. 1 ст. 19 НК РФ). Вместе с тем в зависимости от резидентуры налогоплательщика (места его постоянного проживания или деятельности) объем обязанности по уплате конкретных налогов может быть неодинаковым. Освобождение от уплаты налогов является исключением из принципа всеобщности налогообложения — льготой. Только законодатель вправе определять (сужать или расширять) круг лиц, на которых распространяются налоговые льготы (см. Постановления КС РФ от 21.03.1997 N 5-П, от 28.03.2000 N 5-П *(715)).

Из комментируемой статьи, рассматриваемой во взаимосвязи с положениями ч. 2 ст. 6, ч. 2 ст. 8 и ч. 1 ст. 19 Конституции, выводится конституционный принцип равенства налогообложения. Это означает, что налоговое бремя должно распределяться равным образом; каждый налогоплательщик находится в равном положении перед налоговым законом, а форма собственности не может быть критерием для статусной или иной дифференциации в налоговой сфере.

Как указал Конституционный Суд, в целях обеспечения регулирования налогообложения в соответствии с Конституцией принцип равенства требует учета фактической способности к уплате налога, исходя из правовых принципов справедливости и соразмерности; в сфере налоговых отношений не допускается установление дополнительных, а также повышенных по ставкам налогов в зависимости от формы собственности, организационно-правовой формы предпринимательской деятельности, местонахождения налогоплательщика и иных носящих дискриминационный характер оснований (см. Постановления КС РФ от 21.03.1997 N 5-П, от 04.04.1996 N 9-П *(716)).

Налоги являются необходимым условием существования государства, экономической основой его деятельности, условием реализации им своих публичных функций (см. Постановления КС РФ от 17.12.1996 N 20-П, от 16.07.2004 N 14-П *(717)). Именно поэтому обязанность платить законно установленные налоги и сборы распространяется на всех налогоплательщиков в качестве непосредственного и безусловного требования. Этим объясняется возможность бесспорного взыскания налогов при условии его последующего судебного контроля.

Процесс исполнения налоговой обязанности имеет несколько стадий, и в нем помимо налогоплательщика участвуют и иные лица. Например, банки (коммерческие банки и иные кредитные учреждения) и налоговые агенты, для которых данная обязанность также носит безусловный публично-правовой характер. На банки возложена публично-правовая обязанность обеспечить своевременное перечисление налогов и сборов в бюджет, за неисполнение которой в НК предусмотрена ответственность (ст. 133). На налоговых агентов возложена обязанность правильно и своевременно исчислять, удерживать и перечислять в бюджеты (внебюджетные фонды) налоги, а при невозможности удержать налог — о сумме задолженности налогоплательщика письменно сообщать в налоговый орган по месту своего учета (ст. 24 НК). В случае неуплаты или неполной уплаты налога в установленный срок обязанность по уплате налога исполняется принудительно путем обращения взыскания на денежные средства налогового агента на счетах в банках (п. 1 ст. 46 НК).

Налоговый агент, как субъект налоговых правоотношений, при удержании налога исполняет не обязанность налогоплательщика, а свою собственную публично-правовую обязанность по своевременному и полному перечислению налога в бюджет. Исполнение налоговым агентом данной обязанности не может рассматриваться как нарушение права налогоплательщика (Определения КС РФ от 19.04.2000 N 112-О, от 22.01.2004 N 41-О).

Понятие законно установленные налоги и сборы, содержащееся в комментируемой статье, означает, что налоги и сборы должны устанавливаться исключительно законами. Этому корреспондирует конституционный запрет ограничения прав и свобод человека и гражданина иначе, чем федеральным законом (ч. 3 ст. 55). Конституционный Суд РФ в своих постановлениях сформулировал правовые позиции о том, что установить налог или сбор можно только законом; налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться «законно установленными». Конституция исключает возможность установления налогов и сборов органами исполнительной власти (см. Постановление от 04.04.1996 N 9-П).

В Постановлении от 11.11.1997 N 16-П*(718) Суд сформулировал правовую позицию: конституционное требование об установлении налогов и сборов только и исключительно в законодательном порядке представляет собой один из принципов правового демократического государства и имеет своей целью гарантировать, в частности, права и законные интересы налогоплательщиков от произвола и несанкционированного вмешательства исполнительной власти; только закон в силу его определенности, стабильности, особого порядка принятия может предоставить налогоплательщику достоверные данные для исполнения им налоговой повинности. Если существенные элементы налога или сбора устанавливаются исполнительной властью, то принцип определенности налоговых обязательств подвергается угрозе, поскольку эти обязательства могут быть изменены в худшую для налогоплательщика сторону в упрощенном порядке.

Однако названный запрет не исключает возможность ограниченного участия Правительства как высшего исполнительного органа государственной власти в определении существенных элементов налогов и сборов. Как неоднократно указывал Конституционный Суд, Правительство в установленных законом пределах вправе конкретизировать такой существенный элемент налога, как ставка, а также регулировать порядок взимания налога (Определения КС РФ от 05.11.1998 N 197-О, от 15.07.2003 N 311-О *(719)). В то же время полномочия по установлению или изменению таких существенных элементов налога, как объект и налоговая база, принадлежат исключительно законодателю (см.: Постановление КС РФ от 28.10.1999 N 14-П; Определение КС РФ от 07.02.2002 N 29-О*(720)). Что же касается сборов, то Правительство, например, вправе самостоятельно определить не только порядок уплаты сборов, но и пределы взимания, при том что применительно к отдельным сборам конкретные их размеры могут быть установлены органами исполнительной власти субъектов РФ (Определение КС РФ от 08.02.2001 N 14-О*(721)).

Из конституционного понятия «законно установленный налог» вытекает требование надлежащего (полноценного) установления налога. Во-первых, это подразумевает определение всех существенных элементов налога в законе: налог не может быть признан установленным, если в законе отсутствует какой-либо существенный элемент налога — субъект, объект, налоговая база, порядок и сроки уплаты, налоговый период, ставка и порядок исчисления (п. 6 ст. 3, ст. 17 НК).

Во-вторых, каждый из элементов налога в отдельности должен быть установлен корректно. Повышенные требования предъявляются к объекту налогообложения, с которым связано возникновение обязанности по уплате налога и налоговой ставки, определяющей величину налогового отчисления. В этой связи Конституционный Суд неоднократно указывал, что налог должен иметь самостоятельный объект налогообложения, сформулированный ясно и недвусмысленно. Что касается налоговой ставки, то законодатель обязан в любом случае определить ее максимальный размер (см.: Постановления КС РФ от 28.03.2000 N 5-П, от 30.01.2001 N 2-П; Определение КС РФ от 09.04.2002 N 69-О*(722)). Аналогичные требования предъявляются к сборам: в Постановлении от 28.02.2006 N 2-П*(723) Суд, рассмотрев дело о конституционности Федерального закона «О связи», указал, что при установлении предусмотренных им отчислений в специальный резерв универсального обслуживания, существенные элементы указанных неналоговых фискальных платежей (сбора) — объект и база, максимальный размер ставки или его критерии, должны быть установлены непосредственно законом.

К существенным элементам налога или сбора не относятся льготы. В силу принципа всеобщности налогообложения их отсутствие само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционных прав (см. Определение КС РФ от 07.02.2002 N 37-О*(724)). Вместе с тем норма о льготе не должна носить произвольный характер и нарушать принцип равенства налогообложения (см. Определение КС РФ от 07.02.2002 N 13-О*(725)).

Комментируемая статья содержит правовую конструкцию «налоги и сборы». Главными критериями налогов и сборов, позволяющими отграничить их от иных публичных платежей, являются: обязательность в силу закона и фискальный характер (поступление в бюджет). Так, например, Конституционный Суд пришел к выводу о неналоговой природе абонентской платы за услуги по организации функционирования и развитию Единой энергетической системы России, посчитав, что данная плата, в отличие от налоговых платежей, поступает РАО «ЕЭС России», а не в государственный бюджет. Кроме того, она определяется не законом, а договором присоединения (ст. 428 ГК), направляется на развитие федеральной энергетической системы и в конечном счете удовлетворяет и интересы потребителей, поскольку в результате этих инвестиций увеличивается количество электроэнергии, поступающей на единый федеральный оптовый рынок (Определение КС РФ от 05.07.2001 N 165-О*(726)).

В упомянутом Постановлении от 11.11.1997 N 16-П Конституционный Суд указал, что налоговый платеж представляет собой основанную на законе денежную форму отчуждения собственности с целью обеспечения расходов публичной власти, осуществляемого в том числе на началах обязательности, безвозвратности, индивидуальной безвозмездности. Сформулированное Судом определение налогового платежа в основных своих чертах воспроизведено законодателем в ст. 8 НК РФ: под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований (ч. 1); под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий) (ч. 2).

Важно разграничивать налоги и сборы между собой, поскольку наименования данных платежей не всегда совпадают с их действительной правовой природой. В Определении от 08.07.2004 N 224-О Конституционный Суд РФ указал, что при оценке любого платежа по существу — независимо от того, какое название он носит, — необходимо учитывать приведенные в законе характеристики налогов и сборов; в данном решении Суд пришел к выводу, что налог на операции с ценными бумагами представляет, по сути, особого рода сбор — «эмиссионный сбор». Не относится к конституционной категории сбора, например, исполнительский сбор, взыскиваемый на основании п. 1 ст. 81 Федерального закона от 21.07.1997 N 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» (в ред. от 26.06.2007)*(727), поскольку ему присущи признаки административной штрафной санкции: он имеет фиксированное, установленное Федеральным законом денежное выражение, взыскивается принудительно, оформляется постановлением уполномоченного должностного лица, взимается в случае совершения правонарушения (см. Постановление КС РФ от 30.07.2001 N 13-П*(728)).

Глава 2 НК «Система налогов и сборов в Российской Федерации» предусматривает следующие виды налогов и сборов: к федеральным налогам относятся НДС, акцизы, налог на доходы физических лиц, ЕСН, налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог (ст. 13); к региональным налогам относятся налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог (ст. 14); к местным налогам — земельный налог и налог на имущество физических лиц (ст. 15). Что касается сборов, то НК предусматривает лишь два вида сборов, отнесенных к перечню федеральных налогов и сборов: это сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов и государственная пошлина (ст. 15).

В упоминавшемся выше Постановлении от 28.02.2006 N 2-П Конституционный Суд подробно изложил критерии отграничения налогов от сборов, а также признал, что публичные платежи, не включенные в НК, но являющиеся по своей природе сборами, также входят в сферу действия комментируемой статьи. В частности, Суд указал, что иные обязательные в силу закона публичные платежи в бюджет, не являющиеся налогами, а также не подпадающие под данное НК определение сборов и не указанные в нем в качестве таковых, но по своей сути представляющие собой именно фискальные сборы, не должны выводиться из сферы действия ст. 57 Конституции и развивающих ее доктринальных правовых позиций КС РФ об условиях надлежащего установления налогов и сборов, конкретизированных законодателем применительно к сборам, в частности в п. 3 ст. 17 НК, которая приобретает тем самым универсальный характер.

Помимо налогов и сборов НК содержит так называемые специальные налоговые режимы, которые могут предусматривать федеральные налоги, не указанные в ст. 13 НК (п. 7 ст. 12). Специальные налоговые режимы устанавливаются НК и применяются в случаях и порядке, которые предусмотрены НК и иными актами законодательства о налогах и сборах; они могут предусматривать особый порядок определения элементов налогообложения, а также освобождение от обязанности по уплате отдельных налогов и сборов, предусмотренных ст. 13-15 НК. К специальным налоговым режимам относятся: система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог); упрощенная система налогообложения; система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности; система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции (ст. 18).

Комментируемая статья предусматривает запрет на придание обратной силы законам, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков (примечательно, что под этот запрет не подпадают сборы). Нарушение данного запрета может иметь место в результате несоблюдения законодателем порядка опубликования и введения в действие налоговых законов. Тем не менее налоговый закон не может рассматриваться как действующий до истечения определенного законом срока со дня его официального опубликования. Поэтому особенное значение приобретает надлежащее обнародование текста закона в печатном издании, имеющем определенную дату опубликования.

Распространение действия налогового закона на правоотношения, предшествующие надлежащей дате вступления в силу, означает нарушение ст. 57 Конституции. Это значит, что дата вступления налогового закона в силу, определенная законодателем, не может предшествовать надлежащей дате вступления в силу закона. Недопустимы также случаи определения законодателем даты вступления налогового закона в силу с момента его официального опубликования, а также фактическое отсутствие даты вступления закона в силу, тем более если таким законам придается обратная сила в актах официального или иного толкования либо правоприменительной практикой.

Порядок вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах урегулирован в ст. 5 НК:

— акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей;

— акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования, за исключением случаев, предусмотренных данных статьей;

— федеральные законы, вносящие изменения в НК в части установления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства о налогах и сборах субъектов РФ и нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований, вводящие налоги, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования (п. 1).

Конституционный Суд РФ квалифицирует данные положения НК как содержащие разумный срок, по истечении которого возникает обязанность каждого платить налоги и сборы. Установление такого срока обусловлено необходимостью в том, чтобы не нарушался конституционно-правовой режим стабильных условий хозяйствования, выводимый из ч. 1 ст. 8 и ч. 1 ст. 34 Конституции.

Статья 57 Конституции устанавливает запрет придания обратной силы в отношении тех законов, которые вводят новые налоги или ухудшают положение налогоплательщиков, что не препятствует приданию обратной силы законам, если они улучшают положение налогоплательщиков. Неблагоприятные для налогоплательщиков последствия нарушения порядка вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах могут быть устранены самим законодателем путем принятия нового закона, имеющего обратную силу.

К обстоятельствам, свидетельствующим об ухудшении положения налогоплательщиков, можно отнести расширение круга налогоплательщиков, повышение налоговой ставки, изменение порядка уплаты налогообложения, создающего дополнительное обременение и т.д. Ухудшение условий налогообложения может заключаться не только в возложении дополнительного налогового бремени, но и в необходимости исполнять ранее не предусмотренные законодательством обязанности, за неисполнение которых применяются меры налоговой ответственности. Запрет на придание обратной силы закону касается новых налогов, однако возможна ситуация, что устанавливаемый налог не будет являться новым по своей сути.

Содержащийся в комментируемой статье запрет распространяется также на законы, хотя формально и принятые с соблюдением надлежащего порядка опубликования и введения в действие, но прямо или косвенно распространяющие свою силу на ранее возникшие налоговые правоотношения. Новый налоговый закон не может иметь обратную силу в отношении государственных гарантий длящегося действия, адресованных определенным категориям налогоплательщиков. Комментируемая статья в указанной части неоднократно интерпретировалась Конституционным Судом в ряде его постановлений и определений, в частности, в постановлениях от 24.10.1996 N 17-П, от 08.10.1998 N 13-П, от 24.02.1998 N 7-П, от 30.01.2001 N 2-П.

Статья 7 Конституции РФ

1. Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

2. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Комментарий к Статье 7 Конституции РФ

1. Российская Федерация является социальным государством. Главная задача социального государства — достижение такого общественного развития, которое основывается на закрепленных правом принципах социальной справедливости, всеобщей солидарности и взаимной ответственности. Социальное государство призвано помогать слабым, влиять на распределение экономических благ, чтобы обеспечить каждому достойное человека существование.

Следует отметить, что объявление России социальным государством не означает возвращение страны к тоталитарному государству, обещавшему своим гражданам всеобщее благосостояние за счет создания экономической системы, полностью управляемой и организуемой им. Социальное государство в том понимании, которое вкладывает в него Конституция, должно стремиться лишь к максимально возможному в условиях демократической страны равномерному содействию благу всех граждан и к максимально возможному равномерному распределению жизненных тягот.

Социальное государство стремится обеспечить каждому своему гражданину достойный человека прожиточный минимум. При этом оно исходит из того, что каждый взрослый должен иметь возможность зарабатывать на себя и на содержание своей семьи. Вмешательство государства осуществляется лишь тогда, когда такая возможность по разным причинам не может быть реализована и потребности человека не могут быть удовлетворены надлежащим образом.

Возможность человека зарабатывать, естественно, предполагает прежде всего наличие работы. В социальном государстве, как правило, закрепляется в связи с этим право на труд. В Конституции содержится лишь право (ст. 37) «свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию». Разумеется, такое положение в полной мере обеспечивает свободу труда, однако оно ставит под сомнение важнейшее требование социального государства, согласно которому каждый человек должен заботиться о получении трудового дохода для удовлетворения своих потребностей. Правда, ситуация несколько облегчается наличием в Конституции права на защиту от безработицы (ст. 37).

Личная ответственность каждого за его собственное благополучие неразрывно связана с семьей. Семья является одним из устоев общества. Она важнейший компонент общества, связывающий его с государством. Семья всегда была и остается одним из главных факторов совершенствования общества, полноценного воспитания новых поколений граждан. Повышение социального потенциала семьи, ее активности во всех сферах жизни общества, укрепление брачно-семейных отношений — все это имеет непосредственное отношение к социальному развитию страны, к полному использованию ее возможностей.

Провозглашенные в Конституции цели политики Российской Федерации как социального государства (ч. 1 ст. 7 КРФ) предопределяет обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности, и если в силу возраста, состояния здоровья, по другим не зависящим от него причинам человек трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, он вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества. Поэтому Конституция связывает обязанности социального государства не только с охраной труда и здоровья людей, установлением государственного минимального размера оплаты труда, но и с обеспечением государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитием системы социальных служб, установлением государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты. Следовательно, развитие системы социального обеспечения как составной части социальной защиты населения является необходимым условием осуществления социального государства (см. Постановление КС РФ от 16.12.1997 N 20-П*(20)).

Социальный потенциал семьи — это ее возможный вклад в жизнедеятельность и развитие общества, ее роль в решении стоящих перед ним задач. Социальный потенциал выражается в хозяйственно-экономических и духовно-психологических функциях семьи.

Семья одинаково важна и для общества, и для государства. Значит, семья, материнство, отцовство, детство должны находиться под охраной и общества, и государства как в правовом, так и в социальном плане. Именно поэтому социальное государство в тех случаях, когда работающие в семье не могут заработать для удовлетворения ее определенных потребностей, несет особую ответственность за доступность для таких семей жизненно важных благ, включающих продовольствие, жилье и т.д.

Во исполнение обеспечения государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства законодатель вправе, в том числе посредством закрепления соответствующих мер социальной защиты, предусмотреть определенные гарантии и льготы для работников, которые вследствие необходимости особого ухода за детьми-инвалидами или инвалидами с детства не могут в полном объеме наравне с другими выполнять предписанные общими нормами обязанности в трудовых отношениях (см. Постановление КС РФ от 24.01.2002 N 3-П*(21)).

Следует отметить, что в условиях демократии социальное государство предоставляет широкий простор любым общественным силам, которые желают оказывать помощь социально необеспеченным. Например, в Конституции (ст. 39) указывается, что в стране поощряются «создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность» (см., например, Федеральный закон от 07.05.1998 N 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (в ред. от 30.04.2008)).

Одной из важнейших целей социального государства является сглаживание социального неравенства, преодоление его крайних форм. Способы, применяемые государством для достижения этой цели, различны. Ими могут быть социальные коррективы, вносимые в правовые отношения (например, с помощью трудового права); государственное вмешательство в общественные отношения (охрана труда, надзор за воспитанием и т.п.); обеспечение общедоступности наиболее важных благ и услуг (регулирование цен, развитие систем государственного здравоохранения, образования и т.д.); улучшение социального положения путем государственных выплат (например, социальные пособия); сглаживание имущественного неравенства за счет средств, мобилизуемых государством (налоги, пошлины и т.д.); смягчение экономического неравенства путем обобществления некоторых экономических ценностей или их перераспределения (например, путем земельной реформы); устранение социального неравенства методами правового характера (например, уравнивание женщин и мужчин в оплате труда) и др.

Одна из разновидностей социального неравенства — неравенство, связанное с утратой дохода или средств к существованию из-за болезни, инвалидности, старости, потери кормильца, безработицы и т.п., а также с особого рода расходами (похороны, утрата имущества в результате пожара и других стихийных бедствий). Средством, которое использует социальное государство, чтобы противостоять этим превратностям судьбы, является социальное обеспечение.

Социальное обеспечение зависит не только от того, насколько оно необходимо, но и от того, может ли государство осуществлять такое обеспечение. Переход социального общества от первичной цели — предоставление человеку минимума средств к существованию — к более высоким целям — избавлению человека от нужды или поддержанию его обычного жизненного стандарта — во многом зависит и от того, в какой мере само общество может производить средства для социального обеспечения, которые могли бы дополнить средства, выделенные для этого государством.

В отличие от тоталитарного государства, которое полностью управляет экономикой и организует ее и которое способно предложить своим гражданам лишь равенство в бедности, демократическое социальное государство стремится к сглаживанию неравенства на основе роста благосостояния. Оптимальная стратегия подъема благосостояния обеспечивается социальным рыночным хозяйством в сочетании с производством и распределением благ самим социальным государством в некоторых сферах (например, в сфере воспитания и образования, в сфере транспортных услуг и других благ, обеспечиваемых инфраструктурой, в сфере социальной помощи). Кроме того, поскольку производство и распределение благ организуются по принципам рыночной экономики, государство в различных формах несет ответственность за их эффективность.

Наиболее характерные черты социального государства отражаются в его социальной политике, которая в соответствии с Конституцией направлена «на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7 Конституции России).

Социальная политика представляет собой часть общей политики государства, которая касается отношений между социальными группами, между обществом в целом и его членами, связанных с изменениями в социальной структуре, ростом благосостояния граждан, улучшением их жизни, удовлетворением материальных и духовных потребностей, совершенствованием образа жизни.

Выделение социальной сферы не означает, что она полностью отграничена от других сфер общественной жизни. Все они так переплетены, что во многих случаях можно с полным основанием говорить не столько о социальных, сколько о социально-экономических, социально-политических и иных подобных явлениях и процессах.

Демократическое преобразование российского общества заключается в переустройстве условий и образа жизни людей и в коренном изменении социальной структуры, в ходе которых должно быть преодолено резкое имущественное расслоение общества. Этим и определяется содержание социальной политики Российской Федерации на всех этапах ее осуществления.

Разумеется, в ходе демократических преобразований в России содержание социальной политики претерпевает существенные изменения. Те или иные конкретные задачи решаются или утрачивают свое значение, появляются новые задачи, новые направления социальной политики, обогащающие ее содержание. Однако главные задачи, главные цели социальной политики всегда неизменны.

Ряд важных вопросов, связанных содержанием и осуществлением социальной политики России, решается Конституцией, которая создала правовую основу для проведения этой политики.

2. Согласно статье 7 Конституции Российской Федерации главной задачей социальной политики Российской Федерации является достижение благосостояния человека и общества, обеспечение равных и справедливых возможностей для развития личности. Эта задача социальной политики Российского государства должна решаться в тесном единстве с его экономической политикой.

Главная задача социального развития российского общества определяет основные направления социальной политики, реализация которых на практике приведет к созданию важнейших элементов социального государства в Российской Федерации. В их число входят: охрана труда и здоровья людей; установление гарантированного минимального размера оплаты труда (см. комментарий к ст. 37); обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан; развитие системы социального обслуживания; установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты (см. комментарии к ст. 38 и 39).

Необходимо заметить, что во многих странах развитого капитализма закрепляется правило о социальном характере государства, под которым понимается государство, политика которого направлена на создание каждому гражданину условий, обеспечивавших бы ему достойную жизнь, социальную защищенность независимо от экономического, финансового положения, уровня образования и других факторов. В конечном счете деятельность социального государства в зарубежных странах направлена на обеспечение социальной справедливости, при этом государство должно стремиться к сглаживанию социальных неравенств и противоречий.

Закрепление социального характера государства — константа современных зарубежных конституций. Например, в соответствии с абз. 1 ст. 20 Основного закона ФРГ «Федеративная Республика Германия является демократическим и социальным федеративным государством».

Особенно развернуто и конкретизировано социальный характер своего государства трактует Конституция Испании. Ее ст. 40 обязывает органы публичной власти обеспечивать создание благоприятных условий для социального и экономического прогресса и для наиболее справедливого распределения региональных личных доходов в рамках политики экономической стабильности. Они должны проводить политику, направленную на достижение полной занятости. Равным образом органы публичной власти поощряют политику, обеспечивающую осуществление профессиональной подготовки и переподготовки; они наблюдают за безопасностью и гигиеной труда, гарантируют необходимый отдых посредством ограничения рабочего дня, предоставления периодических оплачиваемых отпусков и развития сети соответствующих центров. Статья 41 Конституции Испании обязывает органы публичной власти поддерживать систему публичного социального страхования для всех граждан, которая гарантирует помощь и предоставление в необходимом случае достаточных пособий, особенно при безработице. Получение дополнительной помощи и пособий является добровольным.

Социальный характер испанского государства проявляется в охране социальных и экономических прав испанских трудящихся, находящихся за границей, и в проведении политики, направленной на их возвращение. К социальной функции испанского государства относятся охрана здоровья, организация санитарного просвещения и развития физического воспитания и спорта, а также организация досуга людей (ст. 43). Доступ к культуре, развитие науки и исследований на благо общих интересов — составная часть социального государства (ст. 44).

Следует сказать, что в любом демократическом государстве между конституционным требованием защиты личной свободы и требованием идеи социального государства существует известное противоречие. Оно порождено неизбежным вмешательством социального государства в личную жизнь граждан. Поэтому в такой ситуации любое решение государства в пользу личной свободы возможно лишь в той мере, в какой оно не противоречит сущности социального государства.

Российская Федерация ставит перед собой цель построения социального государства. Но в настоящее время она находится только в самом начале пути к достижению этой цели. Задачи проводимой в стране экономической реформы состоят в том, чтобы создать механизмы рыночного хозяйства и, опираясь на них, найти новые формы социальной защиты граждан в изменившихся условиях. Однако обе эти задачи решаются медленно и во многих отношениях неудовлетворительно.

В результате медленно снижается острота проблемы бедности, которая все больше перерастает в проблему нищеты. Число лиц, оказавшихся за чертой бедности, неуклонно растет. В стране последовательно усиливается расслоение населения по доходам и материальному обеспечению. Оно носит к тому же стихийный характер, поскольку воздействие на него со стороны государства малозаметно. Структурная перестройка, конверсия оборонных производств, банкротства обостряют и без того сложную ситуацию с занятостью населения.

Из-за почти полного отсутствия социальной ориентации экономической реформы сложилась ситуация, когда цены товаров близки к мировым, а цена труда намного ниже мирового уровня. Длительное время проводилась массовая практика несвоевременной выплаты заработной платы и пенсий, что грубо нарушало неотъемлемые права граждан. Постоянно снижается эффективность социального обеспечения населения.

В этих условиях о социальном государстве появится возможность говорить сколько-нибудь реально только тогда, когда Российская Федерация добьется фактического продвижения по всем рассмотренным направлениям, когда будут реализованы конституционные нормы, определяющие социально-экономические права человека в России.

Важную роль в становлении социального государства играет Конституционный Суд РФ. В его практике вопрос о нормативном содержании принципа социального государства, развития социального законодательства решается в процессе непрерывного правового развития и лишь постольку, поскольку это необходимо при решении конкретных дел. Это, однако, не препятствует Конституционному Суду в процессе проверки конституционности попадающих в орбиту его внимания законов активно опираться на норму ст. 7 Конституции РФ в ее сочетании и взаимодействии с иными положениями Основного Закона, тщательно обосновывая принципы развития социального законодательства и обеспечивая поддержку доверия граждан к этому законодательству и действиям государства в социальной сфере.

Статья 39 Конституции РФ

1. Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

2. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.

3. Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.

Комментарий к Статье 39 Конституции РФ

1. Провозглашенные Конституцией цели политики Российской Федерации как социального государства (см. комментарий к ст. 7) предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности. В социальном государстве право на достойную жизнь и свободное развитие гарантируется каждому независимо от его способности участвовать в общественно-полезном труде, и если человек в силу возраста, состояния здоровья или по другим, не зависящим от него причинам, трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, он вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества. Социальное обеспечение является определенной формой жизнеобеспечения граждан в указанных случаях, служит гарантией их социальной защиты и включает в себя комплекс различных мер, принимаемых государством для ее осуществления.

Касаясь вопроса о сущности социального обеспечения, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16.12.1997 N 20-П*(486) отметил, что как таковое оно может охватывать различные виды помощи и поддержки граждан, однако по смыслу конституционных норм основное его содержание заключается в материальном обеспечении, предоставлении человеку средств к существованию.

Обеспечение, предоставляемое человеку обществом, государством в тех случаях, когда он в силу различных жизненных обстоятельств нуждается в поддержке, призвано гарантировать определенный социальный комфорт, восстанавливать и поддерживать статус полноценного члена общества. Как особый институт современного государства социальное обеспечение является показателем социальной уверенности, дает человеку, как заметил Х.Ф. Цахер, ощущение надежности существования*(487). В сфере социального обеспечения находят отражение нравственные начала, моральные устои общества, такие общечеловеческие ценности, как равенство, социальная справедливость, гуманизм. К основополагающим сущностным признакам социального обеспечения обычно относят: объективные основания, вызывающие потребность в особом механизме социальной защиты, направленном на поддержание или предоставление определенного уровня жизнеобеспечения (болезнь, старость, инвалидность, безработица и т.п.), особые фонды, источники финансирования социального обеспечения, особые способы предоставления средств к существованию, закрепление правил назначения социального обеспечения в законе*(488). Выделяют и такие признаки, как государственный характер устанавливаемых организационно-правовых способов и форм социального обеспечения, закрепление в нормах права либо договорах, санкционированных государством, перечня лиц, подлежащих обеспечению, нормирование государством социального стандарта обеспечения, ниже которого оно быть не может*(489).

Законодательство не содержит определения социального обеспечения; однозначного универсального понятия социального обеспечения как многоаспектного явления не выработано и в научных исследованиях. В учебной и научной литературе понятие социального обеспечения формулируется по-разному в зависимости от того, какие признаки рассматриваются в качестве основных*(490). Наиболее общее понятие социального обеспечения как феномена в жизни любого общества и государства сводится к следующему — это один из способов распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов в случае наступления социальных рисков за счет средств целевых финансовых источников в объеме и на условиях, строго нормируемых обществом, государством, для поддержания их полноценного социального статуса.*(491)

Право каждого члена общества на социальное обеспечение, закрепленное в ст. 22 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) и ст. 9 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), гарантируется в Российской Федерации каждому. При этом комментируемая статья, как и названные международно-правовые акты, не устанавливает исчерпывающего перечня оснований предоставления обеспечения. В ч. 1 ст. 39 названы лишь основные случаи (социальные риски), с которыми связывается обязанность государства по социальному обеспечению. Иные случаи могут устанавливаться законом. К ним в настоящее время закон относит: приобретение статуса безработного, пребывание в отпуске по беременности и родам, погребение умершего, вынужденное переселение, бедность и др.

С многообразием оснований связано и многообразие видов социального обеспечения — оно может осуществляться посредством назначения денежных выплат (пенсий, пособий, компенсаций, субсидий), оказания социальных услуг (социальное обслуживание), предоставления различных социальных льгот.

Право каждого на социальное обеспечение, закрепленное ст. 39, некоторые ученые-правоведы не относят к числу конституционных прав, отмечая, что конституционный принцип, в соответствии с которым Конституция имеет прямое действие, а права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими (ч. 1 ст. 15 и ст. 18), к данному праву неприменим, а поэтому в ч. 1 ст. 39 речь идет лишь о программной части Конституции, которая должна служить ориентиром для законодателя*(492). Безусловно, положение ст. 39 о том, что каждому гарантируется социальное обеспечение, не означает, что тем самым гражданин наделяется конкретным набором субъективных прав (например, на получение пенсии в определенном размере или с определенного возраста, определенных социальных услуг). Конкретное содержание («наполнение») права на социальное обеспечение и механизмы его реализации устанавливаются законодателем. В то же время отнесение решения указанных вопросов к прерогативе законодателя не предполагает освобождение государства от конституционной обязанности по гарантированию материальной обеспеченности граждан при наступлении социальных рисков, а напротив обуславливает выработку оптимальных механизмов урегулирования отношений в этой сфере, основанных на балансе между социальными потребностями населения и экономическими возможностями государства на конкретном этапе его развития*(493). Выявляя смысл конституционных положений, относящихся к социальным правам, Конституционный Суд в ряде своих решений подчеркивал, что соответствующее конституционное право человека и гражданина шире конкретных субъективных прав в данной сфере; сущность права на социальное обеспечение проявляется в обязанности государства предоставить каждому в случаях, указанных в Конституции, такое обеспечение. Конституционное предписание о гарантировании права обязывает государство выполнять указанную функцию, в частности, путем создания соответствующего правового регулирования (см. Постановление КС РФ от 15.05.2006 N 5-П*(494)); законодатель не только вправе, но и обязан принимать законы, обеспечивающие социальную защиту тех категорий населения, которые в ней нуждаются, и определять конкретный механизм реализации этих законов (см. Определение КС РФ от 06.11.1998 N 149-О*(495)).

2. Основными законами, регламентирующими предоставление гражданам социального обеспечения в виде пенсий и пособий, в настоящее время являются: Федеральные законы «Об основах обязательного социального страхования», «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования», «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации», «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений», «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «Об обеспечении пособиями по обязательному социальному страхованию граждан, работающих в организациях и у индивидуальных предпринимателей, применяющих специальные налоговые режимы и некоторых других категорий граждан», «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию», Законы РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний». Отдельные нормы по вопросам пенсионного обеспечения и предоставления социальных пособий содержатся также в Законах РФ «О занятости населения в Российской Федерации», «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», Федеральных законах «О погребении и похоронном деле», «О беженцах» и некоторых других законодательных актах. Положения перечисленных законов конкретизированы в ряде подзаконных нормативных актов.

Установленная законодателем система пенсионного обеспечения включает предоставление гражданам пенсий по старости, инвалидности, потере кормильца, за выслугу лет, социальной пенсии. Социальные пособия охватывают различные виды пособий: по временной нетрудоспособности, по безработице, по беременности и родам, пособия при рождении ребенка, ежемесячное пособие на ребенка и пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, единовременные пособия при возникновении поствакцинальных осложнений, при заражении вирусом иммунодефицита человека, единовременные пособия вынужденным переселенцам, беженцам, гражданам из числа детей сирот, пособие на погребение и др.

Комментируемая статья упоминает только о денежной форме социального обеспечения. Однако денежные выплаты при необходимости могут дополняться (а иногда и заменяться) натуральными формами — социальным обслуживанием на дому, содержанием в домах-интернатах для престарелых и инвалидов, в детских домах и др.

Система социального обслуживания граждан получила законодательное закрепление в Федеральных законах «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «О государственной социальной помощи». В порядке их реализации принят ряд подзаконных актов федеральных органов исполнительной власти, а также законов и подзаконных актов субъектов РФ.

Социальное обслуживание определено законодателем как деятельность социальных служб по поддержке, оказанию бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации (восстановление физических и духовных сил) граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. В законе раскрывается и понятие «трудная жизненная ситуация» — это ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью и рядом других обстоятельств), которую он не может преодолеть самостоятельно, а также определяется круг лиц, имеющих право на социальное обслуживание (женщины старше 55 и мужчины старше 60 лет, инвалиды (в том числе дети-инвалиды), которые нуждаются в постоянной или временной помощи в связи с невозможностью самостоятельно удовлетворять свои основные жизненные потребности из-за ограничения способности к самообслуживанию и (или) передвижению), устанавливаются формы обслуживания, перечень основных гарантированных государством услуг, которые могут оказываться им бесплатно или с частичной оплатой.

К социальному обеспечению (в широком смысле) многие специалисты относят и предоставление социальных льгот, именуемых ныне мерами социальной поддержки. Они установлены для различных категорий граждан, выделенных по определенным признакам, дающим основание для их дополнительной социальной защиты. К мерам социальной поддержки относятся льготные условия оплаты жилья, коммунальных услуг, пользования транспортом, приобретения лекарств, санаторно-курортное лечение, право на внеочередное медицинское обслуживание и т.п.

Законодательную основу обеспечения граждан мерами социальной поддержки составляют Федеральные законы «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов», а также Законы РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы», «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой славы» и др. Меры социальной поддержки отдельных категорий граждан (в частности, ветеранов труда, жертв политических репрессий, тружеников тыла, малоимущих) устанавливаются законами субъектов РФ (о компетенции субъектов РФ в правовом регулировании социальной защиты и социального обеспечения см. комментарии к п. «б» и «ж» ч. 1 ст. 72).

Содержание законодательных актов, относящихся к сфере социального обеспечения, свидетельствует о многообразии видов предоставляемого гражданам обеспечения, установлении широкого круга получателей пенсий, пособий, услуг и расширении оснований их предоставления, значительной дифференциации норм и условий обеспечения по различным социально значимым критериям.

Законодатель, определяя организационно-правовые формы и виды социального обеспечения, правовые основания и порядок предоставления пенсий, пособий, услуг, размеры денежных выплат, объем услуг и мер поддержки, предоставляемых тем или иным категориям граждан, решая иные вопросы, касающиеся механизма реализации гражданами конституционного права на социальное обеспечение, обладает достаточно широкой свободой усмотрения, в том числе при внесении в действующее регулирование необходимых изменений. Вместе с тем Конституция очерчивает границы, в которых должен действовать законодатель (пределы его усмотрения) с тем, чтобы не нарушались конституционные права граждан. В конституционных положениях заложены критерии, ориентиры, которые предопределяют развитие правового регулирования данной сферы отношений. Законодатель обязан следовать не только конституционным принципам правового регулирования и предписаниям общего характера, в частности принципам правового и социального государства, равенства, справедливости, гарантированности государством прав и свобод, соблюдения баланса прав и свобод субъектов соответствующих отношений и др. Принимаемые законодателем решения должны соотноситься и с конституционно значимыми принципами правового регулирования социального обеспечения*(496). Некоторые такие принципы, вытекающие из положений Конституции, обозначены и в решениях КС РФ. Так, например, конституционными положениями обусловлен принцип всеобщности социального, в том числе пенсионного, обеспечения, необходимость использования различных правовых механизмов для его реализации (см., например: Постановление КС РФ от 23.12.2004 N 19-П; Определение КС РФ от 12.04.2005 N 164-О*(497)).

Принципиальные положения, характеризующие пределы дискреции законодателя при регулировании социального обеспечения, сформулированы Конституционным Судом в Определении от 15.02.2005 N 17-О «По жалобе гражданки Енборисовой Прасковьи Федоровны на нарушение ее конституционных прав пунктом 8 статьи 14 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»*(498). В нем, в частности, указывается, что обязанностью государства, вытекающей из положений Конституции и международно-правовых актов, выступающих частью российской правовой системы, является принятие в качестве конституционно-правового критерия законодательного регулирования пенсионных отношений, создание условий, гарантирующих достоинство личности, и установление — исходя из имеющихся экономических ресурсов — такого порядка пенсионных отношений, который гарантировал бы лицам, утратившим способность к труду и самообеспечению, их общую материальную обеспеченность на уровне, необходимом для удовлетворения основных жизненных потребностей. С учетом того, что в рамках действующего правового регулирования стоимостной оценкой минимальных естественных потребностей соответствующих социально-демографических групп населения является прожиточный минимум, при установлении государственных пенсий и социальных пособий показатели прожиточного минимума должны рассматриваться как элемент нормативного содержания конституционного права на социальное обеспечение по возрасту, основу которого составляет пенсионное обеспечение.

Это, однако, не означает, что Суд обязывает законодателя ориентироваться на прожиточный минимум в качестве единственно возможного критерия. Законодатель может ввести в правовое регулирование и иные способы, которые позволяли бы дать объективную оценку уровня пенсионного обеспечения. Размер пенсий должен позволять избежать нищеты и устанавливаться с учетом необходимости гарантирования достойной жизни. Специалисты справедливо отмечают, что прожиточный минимум как социальный стандарт в большей степени пригоден для сферы социальной помощи, а в системе социального страхования, которое связано с личным трудом и (или) финансовым участием гражданина, должен действовать более высокий уровень социальных стандартов — например, минимальный потребительский бюджет, который следовало бы закрепить в законодательстве хотя бы в качестве ориентира, к которому необходимо стремиться*(499).

В решениях КС РФ конкретизированы вытекающие из Конституции требования, которые должны соблюдаться законодателем при дифференциации правового регулирования, установлении различий в правах граждан в сфере социального обеспечения. Подтверждая право законодателя использовать дифференцированный подход при определении норм, условий и порядка предоставления конкретных видов обеспечения в зависимости от ряда социально-значимых обстоятельств, характеризующих, в частности, трудовую деятельность (специфика условий труда, профессии и т.д.), местность, где выполняется работа (служба) или живет человек, субъективные особенности человека (пол, возраст, состояние здоровья, наличие детей и пр.), его материальное положение, Конституционный Суд РФ вместе с тем указал, что дифференциация должна осуществляться законодателем с соблюдением требований принципов справедливости и равенства, в силу которых различия в условиях приобретения прав, объеме прав и возможностей в сфере социального обеспечения допустимы, если они объективно оправданы, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им. В частности, применительно к пенсионному обеспечению соблюдение принципа равенства означает помимо прочего запрет вводить такие различия в пенсионных правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях). Критерии (признаки), лежащие в основе установления специальных норм пенсионного обеспечения, должны определяться исходя из преследуемой при этом цели дифференциации в правовом регулировании, т.е. сами критерии и правовые последствия дифференциации должны быть сущностно взаимообусловлены (см. Постановление КС РФ от 03.06.2004 N 11-П*(500)).

Так, рассматривая вопрос о том, нарушаются ли конституционные права индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги в медицинской сфере, нормой пенсионного законодательства, в соответствии с которой право на досрочное назначение пенсии имеют медицинские работники, чья лечебная деятельность протекала на протяжении длительного периода в учреждениях здравоохранения, Конституционный Суд РФ признал, что в данном случае дифференциация не вступает в противоречие с конституционными требованиями. Организация труда в учреждениях здравоохранения жестко регламентируема и предполагает соблюдение специальных условий, режима работы и выполнение определенной нагрузки; профессиональная же деятельность индивидуальных предпринимателей организуется ими по своему усмотрению и не охватывается требованиями действующего законодательства, предъявляемыми к продолжительности и интенсивности работы в тех или иных должностях. В связи с этим установленные законодателем различия в условиях досрочного пенсионного обеспечения по старости, основанные на таких объективных критериях, как условия, режим и интенсивность работы, не могут расцениваться как нарушающие конституционный принцип равенства при реализации права на пенсионное обеспечение, гарантированного ч. 1 ст. 39 Конституции (см. Определение КС РФ от 18.04.2006 N 84-О*(501)).

В то же время Суд пришел к выводу, что при определении условий назначения трудовой пенсии по старости лицам, работавшим в учреждениях для детей, учреждениях здравоохранения, театрах или театрально-зрелищных организациях в одних и тех же по своим функциональным обязанностям должностях и по одним и тем же профессиям, такое обстоятельство как, в чьем ведении находятся эти учреждения и кому принадлежит закрепленное за ними имущество — государству, муниципальному образованию, акционерному обществу и пр., само по себе не предопределяет различий в условиях и характере профессиональной деятельности их работников и не свидетельствует о существовании таких различий, а потому форма собственности как таковая (т.е. является ли учреждение государственным, муниципальным или частным) не может служить достаточным основанием (критерием) для установления различий в условиях досрочного назначения трудовой пенсии по старости работникам этих учреждений (см. Постановление КС РФ от 03.06.2004 N 11-П).

Неоправданная дифференциация в условиях предоставления гражданам отдельных видов обеспечения, без учета их природы и целевого назначения, может привести к несоразмерному ограничению конституционного права на социальное обеспечение. В частности, не соответствующими требованиям Конституции Конституционный Суд признал установленные законодателем различия в условиях приобретения права на трудовую пенсию по старости матерями инвалидов с детства, воспитывавшими их до восьмилетнего возраста, и отцами таких инвалидов, воспитывавшими их до указанного возраста без матери (см. Определение КС РФ от 27.06.2005 N 231-О*(502)). В решении Суда отмечается, что право женщин-матерей на досрочную пенсию по старости в данном случае представляет собой гарантию особой социальной защиты (льготу) одного из родителей — матери, выполнявшей социально значимую функцию воспитания ребенка — инвалида с детства, сопряженную с повышенными психологическими и эмоциональными нагрузками, физическими и материальными затратами. Осуществление воспитательной функции отцом в отсутствие матери может служить лишь основанием для дифференциации требований по страховому стажу и возрасту при назначении досрочной пенсии, но не для лишения отцов в указанном случае права на нее. Аналогичным образом, как не имеющее объективного и разумного оправдания и несоразмерно ограничивающее конституционное право на пенсионное обеспечение с точки зрения справедливой и равной социальной защиты обоих родителей, Суд расценил и предоставление права на пенсию по случаю потери кормильца только женам военнослужащих, погибших при исполнении обязанностей военной службы, занятым уходом за не достигшими восьмилетнего возраста детьми умершего, и исключение возможности назначения этой пенсии на равных условиях в такой же ситуации мужьям погибших военнослужащих-женщин (см. Определение КС РФ от 01.12.2005 N 428-О*(503)).

Решениями КС РФ были признаны не соответствующими Конституции законоположения: предусматривающие приостановление выплаты трудовых пенсий за время лишения пенсионера свободы по приговору суда (см. Постановление КС РФ от 16.10.1995 N 11-П*(504)), прекращение начисления и выплаты трудовых пенсий тем гражданам РФ — пенсионерам, которые выехали с территории России на постоянное жительство за границу до 1 июля 1993 г. либо после этой даты, но не проживали непосредственно перед выездом на территории РФ (см. Постановление КС РФ от 15.06.1998 N 8-П*(505)); исключающие возможность назначения пенсии по старости гражданам РФ, приобретшим право на ее получение, но не имеющим регистрации по месту жительства в РФ (см. Определение КС РФ от 01.03.2001 N 49-О*(506)) и некоторые другие нормы законодательства о социальном обеспечении.

В правовом регулировании отношений в данной сфере особое значение имеет соблюдение конституционного принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, именуемого иногда принципом правовой безопасности. Доверие по отношению к установленному правопорядку — важная ценность правового государства, которая связана с достоинством личности, с признанием человека и его прав и свобод высшей ценностью. Отмечая связанность воли законодателя требованиями данного принципа и раскрывая его содержание применительно к регулированию социального обеспечения, Конституционный Суд РФ указал, что он предполагает обеспечение правовой определенности, разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты (см. Постановление КС РФ от 29.01.2004 N 2-П*(507)). В частности, для пенсионного законодательства ввиду его особой значимости и специфики предмета регулирования обеспечение определенной стабильности, гарантирование преемственности в его развитии является особенно важным, поскольку пенсионные права формируются на протяжении многих лет и право на назначение пенсии гражданин приобретает, как правило, спустя длительное время после начала трудовой деятельности, избирая которую он принимает во внимание в числе прочего и существующие правила пенсионного обеспечения*(508).

При реформировании законодательства в сфере социального обеспечения достигнутый уровень социального обеспечения не должен снижаться.

Конституционным требованием является и защита приобретенных прав при внесении изменений в правовое регулирование. Она базируется прежде всего на конституционном принципе правового государства, в содержание которого входит и принцип запрета придания нормам, ухудшающим положение граждан, обратной силы. Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно указывал на недопустимость ретроактивного действия таких норм, т.е. распространения на факты (правоотношения) и порожденные ими правовые последствия, которые возникли до введения этих норм в силу. Так, в решении по жалобе гражданина С., который с 1968 по 1976 г. работал на производстве с особо вредными условиями труда и в соответствии с действовавшими в тот период правовыми актами приобрел специальный трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии на льготных условиях (по достижении 50-летнего возраста), однако в связи с принятием в 1990 г. нового пенсионного законодательства требования к продолжительности специального стажа, дающего право на пенсию на льготных условиях были изменены и в назначении пенсии по достижении указанного возраста ему было отказано, Суд отметил, что распространение новых правил на граждан, которые уже выполнили ранее установленные требования (отработали необходимый для назначения данной пенсии период времени на указанных работах) и исходя из них до вступления в силу нового регулирования совершили юридически значимые действия, по существу, означает отказ государства от выполнения в конкретных правоотношениях своих публично-правовых обязательств, возникших из ранее действовавшего регулирования, что не только подрывает доверие граждан к действиям государства и закону, но и приводит к нарушению конституционного принципа равенства, поскольку в данном случае не обеспечиваются равные условия реализации гражданами приобретенного права (см. Определение КС РФ от 05.11.2002 N 320-О*(509)).

Основываясь на указанной правовой позиции, Суд при выявлении конституционно-правового смысла положений Закона о трудовых пенсиях, предусматривающих условия и порядок сохранения права на досрочное назначение трудовой пенсии по старости за лицами, которые трудились на работах с тяжелыми условиями труда, отметил, что право гражданина на получение такой пенсии не может ставиться в зависимость от того, являются ли в настоящее время тяжелыми (или перестали считаться таковыми) те работы, которые в период их выполнения гражданином относились, согласно действовавшим нормативным актам, к работам с тяжелыми условиями труда и засчитывались в стаж, дающий право на пенсию, назначаемую при пониженном пенсионном возрасте, поскольку иное создавало бы неравенство при реализации права на досрочное назначение трудовой пенсии и приводило бы к неправомерному ограничению права на социальное обеспечение (см. Определение КС РФ от 06.03.2003 N 107-О*(510)).

Конституционный принцип поддержания доверия к закону и действиям государства относится и к толкованию положений закона государственными органами, если это толкование являлось единообразным и постоянным. Изменение в толковании закона должно отвечать требованиям отсутствия обратной силы, защиты приобретенных прав. Такая правовая позиция выражена в решениях КС РФ, касающихся размера ежемесячной денежной выплаты участникам Великой Отечественной войны, ставшим инвалидами от общего заболевания (см. Определение от 04.04.2006 N 89-О*(511)), права инвалидов из числа ветеранов подразделений особого риска на получение выплат в возмещение вреда (см. Определение от 12.07.2006 N 350-О*(512)), права отдельных категорий граждан, пострадавших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, на получение мер социальной поддержки (см. Определение от 14.06.2006 N 273-О*(513)) и др.

Конституция не устанавливает организационно-правовые формы (способы) осуществления социального обеспечения — они, как уже указывалось, определяются законодателем. Ведущими формами в настоящее время являются обязательное социальное страхование и социальное обеспечение за счет бюджетных средств. Принятый в 1999 г. Закон об основах обязательного социального страхования определяет его как систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, иных категорий граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных установленных законодательством социальных страховых рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию.

Названный Закон закрепляет также основные принципы осуществления обязательного социального страхования, к которым отнесены: устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхового обеспечения средствам обязательного социального страхования, всеобщий обязательный характер социального страхования, доступность для застрахованных лиц реализации своих социальных гарантий, государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика, обязательность уплаты страхователями страховых взносов и (или) налогов (ст. 4). Видами страхового обеспечения согласно данному Закону являются: оплата медицинскому учреждению расходов, связанных с предоставлением застрахованному лицу необходимой медицинской помощи; пенсии по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца; пособие по безработице, пособия в связи с трудовым увечьем и профессиональным заболеванием; пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет; единовременные пособия при рождении ребенка, женщинам вставшим на учет в медицинское учреждение в ранние сроки беременности, на санаторно-курортное лечение; социальное пособие на погребение; оплата путевок на санаторно-курортное лечение работников и членов их семей (ст. 8)*(514).

Финансовой основой системы обязательного социального страхования являются соответствующие фонды — Пенсионный фонд РФ, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ. Все эти фонды — самостоятельные финансово-кредитные учреждения, их денежные средства не входят в состав федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Источниками поступлений денежных средств в бюджеты фондов являются страховые взносы, дотации и другие средства федерального бюджета, а также средства иных бюджетов в случае, предусмотренном законодательством РФ, штрафные санкции и пени, доходы от размещения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования, иные поступления, не противоречащие законодательству РФ. Размеры страховых взносов по всем видам обязательного социального страхования и порядок их уплаты определяются федеральными законами.

С принятием Закона об основах обязательного социального страхования были созданы предпосылки для полноценного функционирования в России обязательного социального страхования как наиболее адекватной потребностям рынка труда формы социального обеспечения.

Вместе с тем осуществленная в 2001 г. трансформация страховых взносов по обязательному социальному страхованию в единый социальный налог многими специалистами оценивалась негативно. В частности, помимо прочих недостатков указывалось на разрыв вследствие этого связи между источниками формирования средств фондов и размерами предоставляемого страхового обеспечения, возможность ограничения государством размеров страховых выплат, руководствуясь задачами бюджетной экономии*(515). Проблема обеспечения соотносимости между страховыми взносами и предоставляемыми выплатами по обязательному социальному страхованию затрагивалась и в решениях КС РФ. Согласно выработанной им правовой позиции, в Российской Федерации как правовом и социальном государстве устанавливаемый федеральным законодателем правовой режим выплат по обязательному социальному страхованию должен быть основан на универсальных принципах справедливости и юридического равенства и вытекающего из него требования сбалансированности прав и обязанностей (ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 6, статья 19 Конституции России); этим обусловлены, в частности, недопустимость существенных диспропорций между платежами, которые вносятся в пользу застрахованных страхователями в бюджет соответствующего фонда и из которых формируются его средства, и страховым обеспечением. Так, например, применительно к регулированию размеров пособия по беременности и родам Конституционный Суд отметил, что при установлении в Федеральном законе от 21.07.2007 N 183-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2007 год» (в ред. от 22.07.2008) максимального размера этого пособия за полный календарный месяц законодателем не было обеспечено справедливое соотношение между страховыми платежами в Фонд социального страхования РФ и страховым обеспечением (см. Постановление КС РФ от 22.03.2007 N 4-П*(516)).

В представленном Правительством РФ на рассмотрение Государственной Думы проекте Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации и фонды обязательного медицинского страхования» предусматривается упразднение с 1 января 2010 г. единого социального налога и введение страховых взносов на обязательное социальное страхование, уплачиваемых в государственные внебюджетные фонды. В связи с этим предлагается также корректировка механизма исчисления пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, ежемесячного пособия по уходу за ребенком и, в частности, отказ от установления максимальных размеров этих пособий и исчисление их из фактического заработка застрахованного лица, на который начисляются страховые взносы на обязательное социальное страхование (с учетом установленной предельной величины базы для обложения страховыми взносами).

Пенсионные выплаты являются важнейшим видом социального обеспечения. Действующая в России пенсионная система охватывает все население страны, реализуя тем самым конституционный принцип всеобщности пенсионного обеспечения, и предусматривает предоставление гражданам пенсий по обязательному пенсионному страхованию (трудовые пенсии) и пенсий по государственному пенсионному обеспечению*(517).

В соответствии с принятыми в рамках реформирования пенсионной системы Федеральным законом от 15.12.2001 N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (в ред. от 14.07.2008) и Законом о трудовых пенсиях трудовая пенсия состоит из базовой, страховой и накопительной частей либо базовой и страховой частей. Базовая часть пенсии формируется за счет ЕСН, поступающего в федеральный бюджет, и устанавливается в твердой сумме для всех пенсионеров. Она является минимальной государственной гарантией пенсионного обеспечения всем гражданам, имеющим право на трудовую пенсию. Страховая и накопительная части трудовой пенсии финансируются за счет страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. Эти взносы законодатель определил как индивидуально возмездные обязательные платежи, которые уплачиваются в бюджет Пенсионного фонда РФ и персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение пенсии в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете. Размер будущей пенсии (ее страховой и накопительной частей) теперь напрямую зависит от суммы поступивших в Пенсионный фонд РФ за весь период трудовой деятельности застрахованного лица и отраженных на его индивидуальном лицевом счете страховых взносов. При этом та часть страховых взносов, которая поступает на финансирование накопительной части пенсии, направляется на инвестирование и вместе с полученным инвестиционным доходом учитывается в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица.

Для приобретения права на трудовую пенсию определяющим является страховой стаж, под которым понимается суммарная продолжительность периодов работы и (или) иной деятельности, в течение которых уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд РФ, а также иных периодов, засчитываемых в страховой стаж. В частности, для назначения трудовой пенсии по старости на общих основаниях помимо достижения общеустановленного пенсионного возраста необходим страховой стаж не менее пяти лет. Для досрочного назначения трудовой пенсии по старости в связи с работой в особых условиях труда установлены более высокие требования к страховому стажу — он должен составлять от 15 до 25 лет.

В числе основных целей реформирования существовавшей до 2002 г. пенсионной системы называлось повышение уровня пенсионного обеспечения, причем не только будущих пенсионеров (работников более молодых возрастных групп, для которых предусматривалось дополнение распределительной системы накопительной), но и нынешнего поколения пенсионеров, обеспечение тесной связи страховых платежей с размером пенсий. Предполагалось, в частности, что формирование значительных пенсионных накоплений и доходы от их инвестирования позволят снизить финансовую зависимость пенсионной системы от соотношения численности лиц трудоспособного возраста и пенсионеров и тем самым существенно повысить ее устойчивость перед неблагоприятными демографическими изменениями. Для успешного осуществления пенсионной реформы намечались также меры по легализации теневой заработной платы и стимулированию полной уплаты страховых взносов, изменению системы льготных пенсий (введение профессиональных пенсионных систем), ежегодное информирование каждого работающего об объеме перечисленных работодателем взносов и величине его пенсионного капитала, решение ряда иных задач.

Практическая реализация пенсионной реформы, ее промежуточные итоги показывают, что основные цели реформы не достигнуты. Несмотря на то что выплаты пенсионерам ежегодно увеличиваются, общий уровень пенсионного обеспечения остается весьма низким. Так, по данным Пенсионного фонда РФ средний размер трудовой пенсии по старости на 1 марта 2009 г. составлял 5104 руб., по инвалидности — 3657 руб. Значительная часть пенсионеров получают пенсию в размере ниже прожиточного минимума, а коэффициент замещения пенсией заработной платы у работников, имевших высокие заработки, не превышает 5-15%; отношение среднего размера пенсии к средней заработной плате в стране также намного ниже минимального норматива (40%), рекомендованного МОТ*(518). Между тем для большей части лиц, перешагнувших пенсионный возраст, пенсия является, по сути, основным источником средств к существованию, и проблема преодоления крайней бедности пенсионеров по-прежнему остается одной из наиболее острых и требующих незамедлительного решения.

Серьезные проблемы возникли и в связи с введением обязательного накопительного компонента пенсионной системы (накопительной части трудовой пенсии). Доходы, получаемые от инвестирования средств, поступавших на накопительную часть пенсии, у работников, принимавших в данной системе участие (уплата страховых взносов на формирование накопительной части пенсии с января 2005 года должна была производиться за застрахованных лиц 1967 г. рождения и моложе, хотя первоначально эта система охватывала женщин 1957 г. рождения, а мужчин 1953 г. рождения и моложе), не покрывали реальной инфляции, что в итоге существенно обесценивало накапливаемые ресурсы и ставило под вопрос смысл самого функционирования данной системы. Дальнейшее обесценивание пенсионных накоплений может повлечь и начавшийся кризис в экономике. Так, по итогам 2008 г. многие управляющие компании, инвестирующие пенсионные накопления граждан, показали отрицательную доходность.

Федеральный закон от 30.04.2008 N 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений» расширяет возможность увеличения накопительной части трудовой пенсии, закрепляя право застрахованных лиц вступать в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в целях уплаты дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, самостоятельно определяя размер своего дополнительного взноса, а также возможность для работодателя уплачивать в пользу таких застрахованных лиц дополнительные взносы на эту часть пенсии. Существенным новым моментом является и государственная поддержка формирования пенсионных накоплений (взносы за счет средств федерального бюджета на софинансирование формирования пенсионных накоплений застрахованных лиц), механизм осуществления которой определен ст. 12-14 данного Закона. Позволят ли эти законодательные новеллы решить те задачи, которые преследовались при введении накопительного компонента пенсионной системы, покажет время.

Правоприменительная практика обозначила и ряд иных проблем, свидетельствующих о допущенных просчетах, недостаточной проработанности некоторых законодательных решений, несовершенстве, пробельности правовых механизмов реализации отдельных концептуальных положений, положенных в основу пенсионной реформы, и ущемлении вследствие этого прав граждан в сфере пенсионного обеспечения.*(519)

Так, законодатель, закрепив в Законе о трудовых пенсиях правило о том, что периоды работы и иной деятельности, которые выполнялись на территории РФ застрахованными лицами, включаются в страховой стаж, необходимый для приобретения права на пенсию, если за эти периоды уплачивались в их пользу страховые взносы в Пенсионный фонд РФ (п. 1 ст. 10), и установив прямую зависимость размера трудовой пенсии (ее страховой и накопительной частей) от суммы уплаченных страховых взносов, не предусмотрел достаточных гарантий обеспечения прав застрахованных лиц, работающих по трудовому договору, на случай ненадлежащего исполнения их работодателем как страхователем обязанности по уплате страховых взносов в Пенсионный фонд РФ. В результате в таких случаях граждане лишались возможности получить трудовую пенсию своевременно и в полном объеме, чем нарушались их конституционные права. К такому выводу пришел Конституционный Суд при рассмотрении дела о проверке конституционности п. 1 ст. 10 и п. 2 ст. 13 Закона о трудовых пенсиях и абз. 3 п. 7 Правил учета страховых взносов, включаемых в расчетный пенсионный капитал (см. Постановление от 10.07.2007 N 9-П*(520)).

В Постановлении КС РФ по данному делу указывается, что федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование отношений в сфере обязательного пенсионного страхования, должен обеспечивать баланс конституционно значимых интересов всех субъектов этих отношений, а устанавливаемые им правила поддержания устойчивости и автономности финансовой системы обязательного пенсионного страхования не должны обесценивать конституционное право граждан на трудовую пенсию. Неуплата страхователем в установленный срок или уплата не в полном объеме страховых взносов в Пенсионный фонд РФ в пользу работающих у него по трудовому договору застрахованных лиц в силу природы и предназначения обязательного пенсионного страхования, необходимости обеспечения прав этих лиц не должна препятствовать реализации ими права своевременно и в полном объеме получить трудовую пенсию. Соответствующие взносы должны быть уплачены, а их уплата — исходя из публично-правового характера отношений между государством и Пенсионным фондом РФ и особенностей отношений между государством, страхователями и застрахованными лицами — должна быть обеспечена в том числе в порядке принудительного взыскания. В противном случае искажалось бы существо обязанности государства по гарантированию права застрахованных лиц на трудовую пенсию.

Законодатель, предусмотрев субсидиарную ответственность государства по обязательствам Пенсионного фонда РФ перед застрахованными лицами, не конкретизировал условия и порядок ее наступления, которые с учетом особенностей отношений в сфере обязательного пенсионного страхования обеспечивали бы реальную защиту права застрахованных лиц (работников) на трудовую пенсию в случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения страхователем (работодателем) обязанности по уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, как не установил и иных гарантий (механизмов), обеспечивающих реализацию ими пенсионных прав в указанных случаях. Возможность же для страховщика — Пенсионного фонда РФ, являющегося государственным учреждением, в таких случаях не исполнять свое обязательство перед застрахованными лицами, работавшими по трудовому договору, по предоставлению им страхового обеспечения в надлежащем размере умаляет значимость их трудовой деятельности, подрывает доверие граждан к закону и авторитет государственной власти, ставит под сомнение наличие приобретенных пенсионных прав, признание и защита которых являются обязанностью государства.

Конституционный Суд РФ признал пункт 1 статьи 10 Закона о трудовых пенсиях РФ и абз. 3 п. 7 Правил учета страховых взносов, включаемых в расчетный пенсионный капитал, не соответствующими ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 и 2 ст. 39, ч. 1 ст. 45 и ч. 3 ст. 55 Конституции в той мере, в какой содержащиеся в них нормативные положения во взаимосвязи с иными законодательными предписаниями, регламентирующими условия назначения и размеры трудовых пенсий, — при отсутствии в действующем регулировании достаточных гарантий беспрепятственной реализации пенсионных прав застрахованных лиц, работавших по трудовому договору и выполнивших предусмотренные законом условия приобретения права на трудовую пенсию, на случай неуплаты или неполной уплаты страхователем (работодателем) страховых взносов за определенные периоды трудовой деятельности этих лиц — позволяют не включать такие периоды в их страховой стаж, учитываемый при определении права на трудовую пенсию, и снижать при назначении (перерасчете) трудовой пенсии размер ее страховой части.

Определяя порядок исполнения данного решения, Конституционный Суд постановил, что впредь до установления законодателем соответствующего правового регулирования право застрахованных лиц, работавших по трудовому договору на получение трудовой пенсии с учетом предшествовавшей ее назначению (перерасчету) трудовой деятельности при неуплате или ненадлежащей уплате их страхователями (работодателями) страховых взносов в Пенсионный фонд РФ должно обеспечиваться государством в порядке исполнения за страхователя обязанности по перечислению Пенсионному фонду необходимых средств в пользу тех застрахованных лиц, которым назначается трудовая пенсия (производится ее перерасчет), за счет средств федерального бюджета. Это решение позволило восстановить нарушенные пенсионные права значительного числа граждан-пенсионеров.

При определении круга лиц, на которых распространяется обязательное пенсионное страхование, законодатель включил в него и тех граждан, работающих по трудовому договору либо являющихся индивидуальными предпринимателями, адвокатами, которые уже получают пенсию за выслугу лет в рамках системы государственного пенсионного обеспечения, а именно на условиях и по нормам Закона РФ от 12.02.1993 N 5568-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (в ред. от 22.07.2008). Однако право на получение страхового обеспечения (страховой части трудовой пенсии) в дополнение к имеющейся у них государственной пенсии с учетом уплаченных страховых взносов в Пенсионный фонд РФ в их пользу работодателями или самозанятыми гражданами за себя закон им не гарантировал, поставив тем самым в худшее положение по сравнению с застрахованными лицами, получающими трудовую пенсию. Такое регулирование было признано Судом на основе ранее выработанных правовых позиций не соответствующим Конституции в той части, в какой оно, распространяя обязательное пенсионное страхование на военных пенсионеров, работающих по трудовому договору, не предусматривает надлежащего правового механизма, гарантирующего им установление наряду с получаемой пенсией по государственному пенсионному обеспечению страховой части трудовой пенсии исходя из суммы страховых взносов, учтенных на их лицевых счетах в Пенсионном фонде (см. Определение КС РФ от 11.05.2006 N 187-О*(521)). Во исполнение указанного решения были внесены соответствующие изменения в действующее пенсионное законодательство, обеспечивающие военным пенсионерам возможность получать помимо военной пенсии также и страховую часть трудовой пенсии по старости*(522).

Вместе с тем законодателем до настоящего времени не решена такая весьма актуальная проблема, связанная не решена такая весьма актуальная проблема, связанная с разделением пенсионной системы на страховую и государственную, как преобразование пенсионных прав лиц, проходивших военную и правоохранительную службу и уволившихся со службы до приобретения выслуги, дающей право на получение пенсии по государственному пенсионному обеспечению, в расчетный пенсионный капитал для назначения трудовой пенсии (т.е. в случае, когда профессиональная деятельность состоит из периодов военной и (или) правоохранительной службы и работы по трудовому договору либо индивидуальной предпринимательской деятельности).

Не приняты до сих пор Федеральные законы «Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации» и «О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем», рассмотренные Государственной Думой в первом чтении еще в 2002 г., хотя реформирование механизмов досрочного выхода на пенсию (введение профессиональных пенсионных систем), как уже отмечалось выше, было одной из целей пенсионной реформы.

Недостаточная проработанность концептуальных подходов, положенных в основу пенсионной реформы, прежде всего ее ориентации на решение финансовых проблем в ущерб социальным задачам, вытекающим из Конституции и отражающим сущность и предназначение социального обеспечения,*(523) нынешнее состояние пенсионной системы актуализировали вопрос о необходимости внесения существенных корректив в действующее пенсионное законодательство.

На решение наиболее острых проблем и, прежде всего, повышения уровня пенсионного обеспечения направлены разработанные Правительством РФ меры по модернизации и развитию пенсионной системы, совершенствованию пенсионного законодательства (соответствующие законопроекты в апреле 2009 г. были внесены на рассмотрение Государственной Думы). В частности, с 1 января 2010 г. предлагается: осуществить переход от налогового к страховому принципу формирования доходов пенсионной системы путем упразднения единого социального налога и введения страховых взносов на обязательное пенсионное страхование по единому для всех работодателей тарифу; в целях более справедливой оценки трудового вклада людей, работавших в советское время, и в силу возраста и состояния здоровья, не имеющих возможности заработать более высокую пенсию по правилам пенсионной реформы 2002 г., увеличить денежную оценку их пенсионных прав, повысив страховую часть трудовой пенсии, заработанной до 1 января 2002 г., на 10% и еще дополнительно на 1% за каждый год стажа работы до 1 января 1991 г.; производить индексацию базовой и страховой частей трудовой пенсии по единым правилам; установить неработающим пенсионерам специальную социальную доплату к пенсиям, размер которых в совокупности с иными мерами социальной поддержки не обеспечивает пенсионеру прожиточного минимума в регионе и др.

Обращения в Конституционный Суд выявили серьезные проблемы, связанные со снижением уровня социальной защищенности граждан при введении нового правового регулирования предоставления мер социальной поддержки, проведении так называемой «монетизации» льгот. Для решения ряда возникших проблем, защиты прав граждан при переходе к новому правовому регулированию важное значение имеют правовые позиции Конституционного Суда, выраженные в его решениях по жалобам и запросам о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона 12.01.1995 N 5-ФЗ «О ветеранах» (в ред. от 22.07.2008), иных федеральных законов и законов субъектов РФ, регулирующих предоставление отдельным категориям граждан мер социальной поддержки, а также выводы Суда относительно содержания и конституционно-правового смысла норм этих законов (см. Постановление от 15.05.2006 N 5-П; Определения от 01.12.2005 N 462-О, от 27.12.2005 N 502-О, от 02.02.2006 N 38-О, от 04.04.2006 N 89-О, от 14.06.2006 N 273-О, от 11.07.2006 N 403-О *(524)).

3. Положение ч. 3 комментируемой статьи отражает намерение государства способствовать формированию и функционированию многоуровневой системы социального обеспечения, в которой наряду с государственными формами существуют и развиваются негосударственные формы социального обеспечения, в том числе добровольное социальное страхование, предоставление материальной поддержки отдельным социальным группам или гражданам по инициативе и за счет средств организаций, общественных объединений, отдельных граждан.

Добровольное договорное социальное обеспечение, основанное на принципе индивидуальной социальной ответственности и предусмотрительности, в большинстве развитых стран является необходимым дополнением обязательного социального обеспечения. Каждое государство с учетом уровня социально-экономического развития, национальных приоритетов устанавливает в социальном законодательстве соотношение обязательных и добровольных социальных систем, их взаимодействие; государственные и дополнительные (негосударственные) системы социального страхования рассматриваются как единая схема достижения намеченного уровня социальной защиты населения*(525).

Правовой основой для создания и функционирования в нашей стране негосударственных форм социального обеспечения граждан стал Указ Президента РФ от 16.09.1992 N 1077 «О негосударственных пенсионных фондах» (в ред. от 12.04.1999), который разрешил предприятиям, учреждениям, организациям, банкам, коллективам граждан, общественным объединениям учреждать негосударственные пенсионные фонды на правах юридических лиц с именными счетами граждан. В настоящее время деятельность негосударственных пенсионных фондов регламентируется Федеральным законом от 07.05.1998 N 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (в ред. от 30.04.2008). Негосударственный пенсионный фонд — особая организационно-правовая форма некоммерческой организации социального обеспечения; деятельность фонда по негосударственному пенсионному обеспечению участников фонда осуществляется на добровольных началах и включает в себя аккумулирование пенсионных взносов, размещение и организацию размещения пенсионных резервов, учет пенсионных обязательств фонда, назначение и выплату негосударственных пенсий участникам фонда.

К формам негосударственного социального обеспечения относится и система производственного (корпоративного) обеспечения за счет средств работодателя. При заключении коллективных договоров и соглашений в них могут быть включены условия о предоставлении работникам дополнительных социальных выплат в виде единовременного пособия при выходе на пенсию, ежемесячных доплат к пенсиям, пособиям по временной нетрудоспособности, по уходу за ребенком и т.д.

Благотворительной деятельностью, согласно Федеральному закону от 11.08.1995 N 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (в ред. от 30.12.2006), является добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Закон определяет цели такой деятельности, выделяя в качестве приоритетных социальную поддержку и защиту граждан, в том числе улучшение материального положения малообеспеченных, социальную реабилитацию инвалидов, содействие защите материнства и детства и некоторые другие.

Указание в комментируемой статье на поощрение добровольного социального страхования, дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности позволяет рассматривать в качестве обязанности государства создание благоприятного правового режима для становления и развития негосударственных форм социального обеспечения, принятие организационно-правовых и финансовых мер, направленных на стимулирование участия граждан, юридических лиц в их создании и деятельности.

Так, конкретизируя положение ч. 3 ст. 39 Конституции, Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» предусматривает, что государство стимулирует более активное участие фондов, граждан и работодателей в добровольном пенсионном обеспечении путем предоставления им льгот по уплате налогов и сборов (ст. 36). Формами оказания поддержки участников благотворительной деятельности со стороны органов государственной власти и местного самоуправления может быть, как это следует из положений Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», предоставление налоговых и иных льгот в пределах компетенции и в соответствии с законодательством, материально-техническое обеспечение и субсидирование благотворительных организаций, финансирование их программ, передача в собственность благотворительных организаций на бесплатной или льготной основе государственного или муниципального имущества в процессе его разгосударствления и приватизации.

Добровольное социальное страхование, дополнительные формы социального обеспечения пока не получили в нашей стране массового распространения и прежде всего по причинам экономического характера. Однако благоприятный правовой режим для развития негосударственных форм социального обеспечения, повышение уровня доходов занятого населения будут способствовать более широкому их использованию в дополнение к гарантируемому государством обеспечению, предоставляемому по обязательному социальному страхованию и за счет бюджетных ассигнований.

Еще по теме:

  • Закон о судебных приставах 2014 года Статья 12. Обязанности и права судебных приставов-исполнителей Статья 12. Обязанности и права судебных приставов-исполнителей Информация об изменениях: Федеральным законом от 8 марта 2015 […]
  • Заключение эксперта статья упк Комментарий к СТ 204 УПК РФ Статья 204 УПК РФ. Заключение эксперта Комментарий к статье 204 УПК РФ: 1. Заключение эксперта - это представленные в письменном виде содержание исследования и […]
  • Ск рф по тверскому району Следственное управление по Центральному административному округу г.Москвы Адрес: Льва Толстого ул., д. 8, стр. 1, Москва, 119021 Телефон: 8 (499) 245-37-30 Руководитель: Добродомов Андрей […]
  • Федеральный закон 261-фз статья 16 261 Федеральный Закон с изменениями В Российской Федерации одной из проблем остается энергосбережение. Главной задачей для нашей страны является уменьшение потребления энергоресурсов и […]
  • Земельный участок австрия Земля (участок) в Австрии Почему купить земельный участок в Австрии стоит именно у нас: На сайте представлено 5 земельных участков на продажу Минимальная цена в каталоге составляет […]
  • Встать в очередь в детсад Оформление в детский сад 2017: как встать в электронную очередь Оформление в детский сад 2017: электронная очередь Обычно деток ведут в детский сад в конце лета или начале августа. […]