Правовые акты органов местного самоуправления пример

Правовые акты органов местного самоуправления пример

Глава 1. Акты органов местного самоуправления в правовой системе

субъектов Российской Федерации………………………………………………………4

Глава 2. Уставы муниципальных обра¬зований – правовая основа

деятельности местного самоуправления……………………………………………….7

Глава 3. Акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления,

их роль в правовом регулировании вопросов местного значения…………………..10

1. Правовые акты Законодательного Собрания………………………………………10

2. Правовые акты Губернатора области………………………………………………10

3. Правовые акты Правительства области……………………………………………10

4. Правовые акты территориальных органов государственной власти административно-территориальных единиц………………………………………….11

Многообразие явлений жизни общества, государства и граж¬данина порождает потребность в документировании разных видов деятельности и состояний. Нужны фиксация и общезначимое удос¬товерение фактов, событий и состояний. Документирование пред¬ставляет собой запись по установленным формам необходимой для управления и иных видов деятельности информации. Документ как письменная форма, удостоверяющая определенную информацию, является наиболее распространенным ее носителем. Это — законы, постановления, инструкции, обращения, письма, свидетельства, договоры, и т.д.

Осуществление государственной власти немыслимо без документирования информации. И значение актов органов государственной власти невозможно переоценить.

В предлагаемой работе рассматриваются акты органов местного самоуправления.

Под местным самоуправлением по¬нимается система создаваемых гражданами органов, само¬стоятельно и с привлечением населения решающих вопросы местного значения.

Конституция Российской Федерации отмечает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Эти органы, реализуя свои полномочия, установленные восьмой главой ст.ст. 130—133 Конституции Российской Федерации, издают по вопросам своей компетенции правовые акты.

Местное самоуправление опирается на прочную конституционную основу, осуществляется в соответст¬вии с федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ, а также собственными правовыми актами. Правовые акты органов местного самоуправления, в связи с обширностью решаемых этими органами вопросов, разнообразны.

В рамках настоящей работы будут рассмотрены:

— акты органов местного самоуправления,

— уставы муниципальных образований,

— акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

При рассмотрении вопросов контрольной будут использоваться примеры нормативных актов Еврейской автономной области и г. Биробиджана в частности.

Глава 1. Акты органов местного самоуправления в правовой системе

субъектов Российской Федерации.

Конституция отмечает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно . Эти органы, издают правовые акты по вопросам своей компетенции, реализуя свои полномочия, установленные восьмой главой ст.ст. 130—133 Конституции Российской Федерации.

Этот вывод не противоречит конституционному указанию на то, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» . «При любом толковании этого указания ясно, что не может быть предусмотренных Конституцией органов самоуправления, которые осуществляли бы публичную власть без издания правовых актов» .

Акты самоуправления являются непосредственным волеизъявлением. Прямое волеизъявление граждан служит наиболее демократическим источником правотворчества. Личные и социальные интересы находят здесь органическое сочетание. В актах самоуправления сближается и даже сливается круг лиц, принимающих решения, и круг лиц, исполняющих эти решения.

Но по своему характеру, признакам, субъектам, содержанию и сферам регулирования эти акты неодинаковы. В первую группу можно выделить акты в системе местного самоуправления, во вторую — акты прямого волеизъявления в масштабе государства или государственного образования.

В указанных статьях Конституции Российской Федерации установлены основы местного самоуправления, которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Для этих целей граждане используют референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления, а также выборные и другие органы местного самоуправления. В Федеральном Законе N 154-ФЗ от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , в конституциях и уставах субъектов федерации, в их законах о местном самоуправлении, о местных референдумах, о выборах, о сходах и собраниях граждан более подробно регулируются виды и содержание решений местного самоуправления.

Примечательно, что решения, принятые путем референдума на сходах, именуются именно как решения.

Есть процедуры принятия решений сельскими сходами и народными собраниями в городах, поселках. Такое решение как акт самоуправления обладает юридической силой, если принято применительно к установленному (в законе, положении) кругу вопросов, если правильно проведено голосование, если решение удостоверено подписями и печатью.

Принимают решения органы территориального общественного самоуправления — домовые, уличные комитеты и др. Форма их — произвольная.

Теперь рассмотрим другие проблемы. «В нашей общественной практике все более заметное место занимают институты прямой демократии. Из конституционного принципа народовластия, когда носителем суверенитета и единственным источником власти является народ, логически следует признание высокой роли этих институтов. Ведь народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» . В п. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации установлено: высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Добавим и другие формы непосредственной демократии — народные собрания, сельские сходы, общественные обсуждения, наказы избирателей, распоряжение вопросов на собраниях трудовых коллективов и т.п. Все названные институты характеризуются тем, что с их помощью граждане непосредственно участвуют в управлении государственными делами, сами принимают решения. Для принятия коллективных решений применяется единственно демократический способ — голосование, которое позволяет реально определить волю граждан, социальной общности, населения.

Возникает вопрос: как оформить непосредственное волеизъявление людей, каким образом придать ему юридически корректный и обязательный смысл, как соотнести такое решение с правовыми актами?

Граждане и их объединения, социальные общности сами вырабатывают правила поведения, нормы и добровольно им следуют. Происходит фиксированное прямое волеизъявление, которое становится юридически значимым решением — актом. И его следует включить в общую систему правовых актов, отмечая при этом высокую значимость и ценность.

Начнем с выборов. Их процедура регулируется в законах о выборах депутатов законодательных и представительных органов, местного самоуправления, в федеральном Законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». В ст.ст. 30—33 упомянутого Закона закреплены порядок голосования, гарантии достоверного и правильного подсчета голосов избирателей, установления результатов выборов, опубликования итогов голосования и результатов выборов.

Конкретизацией этих положений может служить Закон Еврейской автономной области «Об организации местного самоуправлении в Еврейской автономной области» (принят 28.02.1996 г.).

Статья 3 этого закона гласит, что правовую основу местного самоуправления составляют: Конституция Российской Федерации; законы Российской Федерации; Устав Еврейской автономной области; настоящий закон; законы Еврейской автономной области.

В Еврейской автономной области по вопросам местного значения может проводиться местный референдум (статья 17), могут созываться собрания (сходы) граждан (статья 18).

Территориальное общественное самоуправление населения области осуществляется через сборы, сходы, собрания жителей, иные формы непосредственного народовластия, а также через органы территориального общественного самоуправления (советы, комитеты микрорайонов, домовые, уличные комитеты) (статья 21).

В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления (статья 10).

К вопросам местного значения вышеназванный закон относит (всего 35 пунктов):

1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

ГЛАВА VII. АКТЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Современную систему нормативно-правовых актов нельзя представить без актов местного самоуправления. Их удельный вес возрастает в связи с повышением роли местного самоуправления в общественной жизни.

К такого рода нормативно-правовым актам относятся акты органов местного самоуправления (представительных и исполни­тельных), решения, принимаемые на референдумах, с обраниях, сходах граждан, а также в иных формах и иными органами, предусмотренными законодательством о местном самоуправле­нии.

По сфере действия акты местного самоуправления можно считать разновидностью локальных актов. Их действие ограничено пределами соответствующих административно-территориальных единиц, являющихся территориальной базой местного самоуправ­ления. В соответствии с Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г. местное самоуправление осуществляется в границах райо­нов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. В Положении об основах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации на период поэтап­ной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента Российской Федерации о реформе местного самоуп­равления в Российской Федерации от 26 октября 1993 г., предус­мотрено сохранение существовавшей ранее территориальной основы местного самоуправления. Исключение составляют райо­ны в городах и присоединенные к городам городские и сельские поселения, где «могут быть образованы органы местного самоуп­равления в городе, городского, сельского поселения, а также органы территориального общественного самоуправления населе­ния». Последняя формулировка допускает возможность нераспро-

странения местного самоуправления на уровень района в городе и п од соединенных к городу городских и сельских поселений.

Конституция Российской Федерации 1993 года устанавлива­ет, что местное самоуправление осуществляется в городских, сель­ских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131). Установление общих принци­пов организации системы органов государственной власти и мест­ного самоуправления согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции относится к совместному ведению Российской Федерации и субъ­ектов Федерации. Естественно предположить, что учет историчес­ких и иных местных традиций будет осуществляться, главным образом, в законодательных актах субъектов Российской Федера­ции, посвященных организации местного самоуправления.

В настоящий момент наиболее остро стоит вопрос о судьбе района как уровня местного самоуправления. Статья 131 Консти­туции позволяет определить район как территорию и распростра­нить на него местное самоуправление. Полагаем, что этот вопрос целесообразно решать самим субъектам Российской Федерации, принимая во внимание имеющиеся традиции организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации, когда район тра­диционно считался уровнем местного самоуправления. Современная практика в этой части пока противоречива. Так, Временным положением о местном государственном управлении и местном самоуправлении в Московской области, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 24 октября 1993 г., район определяется как переходная административно-территори­альная единица, где государственное управление действует в лице главы администрации района (ст. ст. 1,3 Временного положения).

Сужение состава административно-территориальных единиц, в рамках которых осуществляется местное самоуправление, может стать общей тенденцией для всех субъектов Российской Федера­ции. Органы государственной власти субъектов Российской Феде­рации могут в интересах оптимизации управления на своей территории стремиться избавиться от проблем, возникающих в связи с децентрализацией управления на районном уровне, кото­рый для них является основным. Поэтому в принципиальном плане вопрос о сохранении либо упразднении местного самоуп­равления на уровне района может быть объективно решен только при участии федерального законодателя.

Бесспорно одно: чем в большем количестве административ­но-территориальных единиц осуществляется местное самоуправ­ление, тем с большим количеством правовых актов местного самоуправления приходится иметь дело. При многоуровневом построении системы местного самоуправления в субъекте Россий­ской Федерации (что происходит, когда в качестве территориаль­ной основы местного самоуправления признаются также район и

район в городе) существует возможность появления коллизий между актами местного самоуправления различных уровней. Для устранения этих коллизий требуется серьезная законодательная база, позволяющая разграничить полномочия органов местного самоуправления соответствующих уровней.

Субъектами, осуществляющими принятие актов местного самоуправления, являются органы местного самоуправления и население соответствующих территорий. Правовые акты местного самоуправления принимает непосредственно население соответ­ствующих административно-территориальных единиц при прове­дении местных референдумов, сходов, собраний, конференций. В Российской Федерации пока не существует федерального акта, подробно регулирующего местные референдумы. Очевидно, что в соответствии с разграничением предметов ведения между Россий­ской Федерацией и ее субъектами, проведенным в Конституции Россий с кой Федера ц ии, регулирование местных референдумов и иных форм непосредственного волеизъявления населения на мест­ном уровне относится к ведению субъектов Российской Федера­ции.

Как показывает имеющийся опыт проведения местных рефе­рендумов в России, на них, как правило, выносится ре ш ение конкретных вопросов социального и экономического развития территории, а не утверждение тех или иных нормативных актов. Это и закономерно. Органы местного самоуправления в большей степени приспособлены к обсуждению и решению правовых во­просов нормативного характера. Осуществляя решение текущих вопросов местного значения, органы местного самоуправления издают значительное число как нормативно-правовых, так и ин­дивидуально-правовых актов. Таким образом, правовые акты местного самоуправления прежде всего принимаются органами местного самоуправления.

Нормативно-правовые акты вправе принимать как предста­вительные, так и исполнительные органы местного самоуправле­ния. Наиболее важные нормативные акты являются прерогативой представительных органов местного самоуправления. Это вытека­ет из их природы как представительных учреждений, которые по своему социальному назначению, способу формирования, составу и организационно-правовым формам работы в наибольшей степе­ни приспособлены для организации демократического нормотворческого процесса и способны наиболее полно выразить в этом процессе интересы населения соответствующей территории.

Нормативные акты исполнительных органов местного само­управления в целом играют вспомогательную роль для выполне­ния исполнительным органом местного самоуправления функции организации управления на местном уровне и повседневного решения местных дел в соответствии с законами и правовыми

актами представительных органов местного самоуправления. Од­нако это обстоятельство не может принижать их значение. Ука­занные акты имеют самостоятельное значение постольку, поскольку принимаются в пределах собственной компетенции исполнительных органов самоуправления. Согласно п. 6 ст. 33 Закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации» акты местной администрации, принятые в пределах ее компетен­ции, обязательны для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятиями, учреждениями, ор­ганизациями, должностными лицами и гражданами.

Поскольку в Законе «О местном самоуправлении в Россий­ской Федерации» компетенция исполнительных и представитель­ных органов местного самоуправления (местной администрации и Совета) не была разграничена исчерпывающим образом, сущест­вовала возможность их взаимного вторжения в сферы собствен­ного нормотворчества. При коллизиях такого рода признавался приоритет решений местных Советов. Согласно п. 4 ст. 33 Закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации» акты местной администрации, противоречащие законодательству и ре­шениям Совета, принятым в пределах его компетенции, могли быть отменены соответствующим Советом, вышестоящим испол­нительно-распорядительным органом или судом в соответствии с законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации.

Компетенция представительных органов местного самоуправ­ления, в соответствии с Законом «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и постановлением Верховного Совета РСФСР «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», реализовывалась местными Советами на их сессиях либо малыми Советами. Соответственно акты местных Советов принимались либо самими Советами, либо их о рганами – малыми Советами в период между сессиями Сове­тов . Относительно ряда полномочий местного Совета было пред­усмотрено их осуществление исключительно на сессиях Совета. Полномочия местной администрации по изданию правовых актов осуществлялись, согласно ст. 33 Закона «О местном самоуправле­нии в Российской Федерации», главой местной администрации и руководителями органов и структурных подразделений местной администрации.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760 деятельность районных и городских Советов народных депутатов была прекращена, а их функции было предписано выполнять соответствующим местным администраци­ям. Таким образом, до выборов новых представительных органов местного самоуправления практически все местное нормотворчество сосредоточено в руках местных администраций.

Иерархия актов органов местного самоуправления и их юри­дическая сила в значительной степени зависит от субъекта, при­нявшего соответствующий правовой акт. Акты местного самоуп­равления, принимаемые на местном референдуме, обязательны для органов местного самоуправления, действующих на соответ­ствующей территории. При последующем издании нормативных и иных правовых актов органы местного самоуправления должны руководствоваться решениями, принятыми населением на мест­ном референдуме.

Вместе с тем было бы ошибочным считать, что решение, принятое населением на местном референдуме (а тем более, если референдум носил консультативный характер), является обяза­тельным для всех органов местного сам о управления неопределен­но длительный срок и может быть изменено только в случае проведения нового референдума. Конкретные процедуры отмены решений, принятых на местных референдумах, будут установлены в законодательных актах субъектов Российской Федерации о мест­ном самоуправлении и в Положениях (уставах) местного самоуп­равления. Полагаем, что допустимо изменение либо отмена реше­ний, принятых на референдуме, квалифицированным большинст­вом депутатов представительного органа местного самоуправления нового созыва или по прошествии определенного срока после проведения референдума. Причем было бы полезно установить перечень оснований, которыми может руководствоваться соответ­ствующий представительный орган местного самоуправления, из­меняя или отменяя решение, принятое на референдуме.

Особое место среди актов местного самоуправления занимают положения (уставы) о местном самоуправ л ении. Понятие Поло­жения (устава) местного самоуправления дается в ст. 5 Закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Положения принимаются представительными органами местного самоуправ­ления. В Положении (уставе) о местном самоуправлении система­тизируется максимально широкий круг вопросов, относящихся к организации местного самоуправления. В частности, в Положении (уставе) конкретизируются функции, порядок работы, система и структура органов местного самоуправления, разграничение пол­номочий между ними, организация территориального об щ ествен­ного самоуправления населения. Можно заключить, что данный акт является конституирующим для местного самоуправления определенной территории. Он призван конкретизировать нормы федерального законодательства и законодательства субъектов Рос­сийской Федерации о местном самоуправлении применительно к условиям осуществления самоуправления в данной местности.

Особая значимость указанного акта местного самоуправления выражается в процедуре его регистрации органами государствен­ной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. К сожалению, практика принятия уставов местного самоуправления не получила должного распространения. Нередко в них либо полностью воспроизводятся нормы законов, либо допускается ненужное копирование. Тут еще предстоит разверну т ь местное нормотворчество.

Акты представительных органов местного самоуправления обладают более высокой юридической силой по сравнению с актами исполнительных органов местного самоуправления соот­ветствующего уровня. В соответствии с Законом «О местном самоуправлении в Российской Федерации» эта особенность актов представительных органов местного самоуправления проявлялась в возможности Совета отменять акты администрации, противоре­чащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции. В новом законодательстве о местном самоуправ­лении, уставах местного самоуправления целесообразно предус­мотреть возможность такой отмены и установить ее процедуру.

В свою очередь, приказы руководителей органов и структур­ных подразделений местной администрации должны соответство­вать законодательству, правовым актам представительного и ис­полнительного органа местного самоуправления. Согласно ст. 33 Закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации», глава местной администрации вправе отменять приказы руково­дителей органов и структурных подразделений местной админи­страции.

Законом было установлено, что решения Совета, принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на его территории государственными органами и общественными организациями, предприятиями, учреждения­ми, должностными лицами и гражданами. Данная норма была отменена Указом Президента Российской Федерации от 22 декаб­ря 19 9 3 г. Аналогичная норма, за изъятием из круга адресатов регулирования государственных органов и общественных органи­заций, действует и в отношении актов местной администрации.

Обратим внимание па то, что решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, не могут быть отменены органами государственной власти и управления, другими органами местного самоуправления. Это – важная гаран­тия. За невыполнение решений органов местного самоуправления установлена дисциплинарная ответственность должностных лиц и административная ответственность должностных лиц и граждан.

В свою очередь, органы местного самоуправления несут ответст­венность за принятые ими решения (ст. 91 Закона).

Формы актов органов местного самоуправления были опре­делены в Законе «О местном самоуправлении в Российской Фе­дерации». Основной формой актов представительных органов местного самоуправления (Советов) являлось решение представи­тельного органа местного самоуправления (Совета). Имеются и другие разновидности актов представительных органов. Некото­рые городские Думы приняли Положения о Думе, комиссиях и т.п. Глава местной администрации издает постановления и распо­ряжения. Руководители органов и структурных подразделений местной администрации издают приказы. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. глава местного самоуправления (глава администрации) и з дает по вопро­сам своего ведения постановления и распоряжения.

Процедура принятия и вступления в силу актов органов местного самоуправления регламентировалась в законодательстве о местном самоуправлении самым подробным образом. В Законе «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (ст. 18) были установлены возможности принятия решений Совета путем проведения открытого, поименного и тайного голосования, опре­делено число голосов, необходимое для принятия тех или иных ре ш ений. В Законе также были установлены некоторые чрезвы­чайно важные для местного нормотворчества правила: об обяза­тельности указания в решении Совета на финансовые, материаль­но-технические, организационные средства для обеспечения вы­полнения решения, об определении срока вступления решения в силу; о доведении решения до исполнителей в семидневный срок с момента его принятия; особый порядок вступления в силу решений, предусматривающих ответственность должностных лиц и граж д ан. В законодательстве о местном самоуправлении Россий­ской Федерации и субъектов Федерации в будущем целесообразно сохранить эти нормы. Причем наиболее принципиальные правила, в разумной мере унифицирующие местное нормотворчество, сле­дует включить в федеральные законодательные акты, а вопросы определения порядка принятия решений представительными ор­ганами должны решаться на уровне законодательных актов субъ­ектов Российской Федерации.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. решения выборного представительного органа местного самоуправления подписываются главой местного самоуправления, а решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, принимаются по представле-

нию и согласованию с главой местной администрации. Данная норма не вполне удачна. Принятие решений по согласованию, по сути, означает принятие совместных решений. Недостижение со­гласования может вообще исключить принятие какого-либо реше­ния. Таким образом, по указанным вопросам наблюдается слияние компетенции представительных и исполнительных органов мест­ного самоуправления. Эта модель местного нормотворчества является временной, и ее нежелательно в полной мере воспроизво­дить в законодательных актах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Более целесообразно вводить процедуру преодоления возражений (вето) главы местной администрации на решения представительного органа местного самоуправления ква­лифицированным большинством голосов депутатов. Тем самым будет создан гибкий механизм согласования позиций и преодоле­ния противоречий меж д у органами местного самоуправления в нормотворческом процессе.

Согласно ст. 33 Закона «О местном самоуправлении в Рос­сийской Федерации», акты местной администрации, принятые в пределах ее компетенции, вступают в силу с момента их подписа­ния, если иное не определено самим актом. Закон также требует, чтобы постановления местной администрации, затрагивающие права граждан, были доведены до сведения населения. Решения органов местного самоуправления и их должностных лиц могут быть обжалованы гражданами в суде, если эти решения противо­речат законодательству, нарушают права и законные интересы граждан (ст. 91 Закона). Акты местной администрации в обяза­тельном порядке направлялись в соответствующий Совет в уста­новленный срок. Эти нормы целесообразно сохранить и детали­зировать в новых законодательных актах о местном самоуправле­нии.

Правовые акты муниципальных образований (органов местного самоуправления)

В рамках созданных муниципальных управленческих отношений реализуются функции, компетенция и полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Главным и заключительным этапом такой деятельности являются подготовка и издание правовых актов управления. Практически невозможно решать вопросы местного значения без института муниципальных правовых актов управления, т. е. без принятия органом местного самоуправления и их должностными лицами нормативных или индивидуальных правовых актов управления, поскольку задачи и функции местного самоуправления не могут быть в конечном счете решены без использования такой формы управления, как издание правовых актов управления.

Под системой правовых актов местного самоуправления, как правило, понимаются действия и документы, совершаемые (или принимаемые) в рамках конституционного права граждан на местное самоуправление всеми субъектами местного самоуправления. Таким образом, правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц являются одним из видов в системе всех правовых актов, принимаемых на территории муниципального образования и имеющих поэтому свои административно-правовые, или управленческие, особенности.

Поскольку акты управления принимаются органами местного самоуправления, то институт административных актов автоматически становится муниципально-правовым институтом. Однако с этим едва ли можно согласиться, ибо акт управления по своим основным признакам и характеристикам, а главное, по своему назначению и роли в сфере публичного (будь то государственного или муниципального) управления — типичный институт административного права (хотя его можно рассматривать и в курсе муниципального права). Поэтому в современных учебниках муниципального права не случайно анализируется такая проблема, как «местное нормотворчество».

В нормативных актах — продуктах местного нормотворчества изъявляется воля самого населения муниципального образования или должностных лиц органов местного самоуправления. Муниципальные (местные) нормативные акты либо принимаются непосредственно населением, либо издаются органами местного самоуправления. Правовые акты управления, являясь источниками как административного, так и муниципального права, представляют собой «управленческий продукт» муниципального правотворчества. Государство делегировало органам местного самоуправления (что устанавливается в федеральных и региональных законах) осуществление в определенных пределах на основе закона и подзаконных нормативных правовых актов органов государственной власти полномочия по изданию административных актов.

Таким образом, важнейшая форма осуществления местного самоуправления — муниципальное правотворчество (нормотворчество)1. Думается, что для обозначения процесса создания правовых актов на территории муниципального образования более подошел бы термин «административное нормотворчество» (т. е. не муниципальное нормотворчество), ибо по своему характеру, назначению, формам и методам работы органов местного самоуправления создание правовых норм — это административно-правовой процесс.

Законодатель установил, что по вопросам местного значения органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные правовые акты, т. е. создавать соответствующие общеобязательные на территории данного муниципального образования правовые нормы. При этом имеются в виду регулятивные правовые нормы, т. е. нормы, не имеющие административных санкций, создание которых является прерогативой государства — Российской Федерации и ее субъектов. Глава 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает перечень вопросов так называемого местного значения. Принятые в муниципальном образовании нормативные правовые акты по вопросам местного значения являются на территории этого муниципального образования общеобязательными для исполнения и соблюдения.

В самом общем виде подзаконные правовые акты муниципального образования и его органов можно традиционно разделить на два вида:

  1. нормативные правовые акты муниципального образования, т. е. акты, содержащие правовые нормы, общеобязательные для исполнения на соответствующей территории неограниченным кругом субъектов права. Эти акты составляют важную часть системы правовых основ местного самоуправления;
  2. индивидуальные правовые акты управления, т. е. акты, принятые органами местного самоуправления и их должностными лицами для решения конкретного вопроса или административного спора и действующие в отношении четко установленных субъектов права. Данный вид правовых актов управления не входит в систему правовых основ местного самоуправления, ибо их регулирующее воздействие — эпизодическое и относится к индивидуальным субъектам (лицам), определяет содержание индивидуально-конкретного правоотношения (права, обязанности, полномочия, ответственность, иные положения).

Основной нормативный правовой акт муниципального образования — это его устав, своеобразная «конституция» (в известном смысле «кодекс») самого муниципального образования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает систему муниципальных правовых актов: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Законы субъектов РФ повторяют указанные правовые положения федерального закона, иногда определяя конкретные детали местного нормотворчества. Уставы муниципальных образований, как правило, не содержат требуемой детализации нормотворческой процедуры на муниципальном уровне, хотя они и устанавливают необходимые общие вопросы, касающиеся порядка принятия и опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

К другим наиболее распространенным актам местного самоуправления относятся акты, принимаемые:

  1. населением муниципального образования на местных референдумах или на собраниях (сходах) граждан;
  2. муниципальным советом (представительным органом муниципального образования);
  3. главой муниципального образования (главой местной администрации, руководителем исполнительного органа местного самоуправления);
  4. подразделениями органов местного самоуправления (местного аппарата).

Как известно, в структуру аппарата местной администрации входят глава администрации, его заместители, оперативные и функциональные отделы, службы, управления и комитеты. Должностные лица этих подразделений, осуществляя местное самоуправление в рамках предоставленных им полномочий, используют такую правовую форму муниципального управления, как издание правовых актов управления.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования (п. 6 и 7 ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории РФ. За их неисполнение граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ. В соответствии со ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, — уполномоченным органом государственной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).

Виды административных актов и их основное содержание устанавливаются в уставах муниципальных образований (например, в уставе города). Как уже отмечалось, главы местных администраций (например, главы городских администраций) могут принимать постановления и распоряжения по вопросам, отнесенным к их компетенции и ведению соответствующей местной администрации. Те акты местной администрации, которые имеют нормативный характер, затрагивают права и обязанности граждан, а также связаны с решением крупных вопросов экономического и социального характера, с отношениями собственности, охраной общественного порядка, использованием финансовых ресурсов, как правило, принимаются в форме постановлений. Постановления, которые касаются прав и обязанностей граждан, подлежат обязательной публикации. Распоряжения глав администраций обычно издаются по вопросам правоприменения и организации деятельности местной администрации. Представительный орган, входящий в систему местного самоуправления, в установленном порядке получает издаваемые местной администрацией административные акты.

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов определяются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, закрепленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Правовые акты органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления наделены в соответствии со ст. 14, 15 и 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» широкими правомочиями и полномочиями в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, которые они реализуют посредством издания (принятия) правовых актов в рамках предоставленных им полномочий.

Прежде всего, следует назвать уставы муниципальных образований, являющиеся основой для местного нормотворчества. В уставах закрепляется:

правовой статус муниципального образования, в том числе и как собственника тех или других природных ресурсов или объектов, в силу федерального законодательства не относящихся к иным видам собственности;

полномочия и компетенция представительных и исполнительных органов, в том числе и в рассматриваемой сфере.

Акты международного права

В настоящее время Российская Федерация выступает активным участником в решении мировым сообществом актуальных проблем экологического характера. Это участие проявляется, в том числе, в подписании и ратификации разного рода многосторонних и двусторонних конвенций, соглашений и иных актов международного права. Как было отмечено выше, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции такие документы являются составной частью национального законодательства и даже имеют приоритет над федеральными законами в случае расхождения в регулировании схожих вопросов.

Согласно ст. 82 Закона об охране окружающей среды международные договоры РФ в области охраны окружающей среды, не требующие для применения издания внутригосударственных актов, применяются к отношениям, возникшим при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором РФ в области охраны окружающей среды применяется соответствующий нормативный правовой акт, принятый для осуществления положений международного договора РФ. В качестве примера можно назвать постановление Правительства РФ от 18.12.1997 № 1580 «Об обеспечении выполнения положений Протокола по охране окружающей среды к Договору об Антарктике».

Понятие экологизации законодательства

В последние годы с учетом крайне сложной экологической обстановки в стране к хозяйственной и иной деятельности в разных отраслях предъявляются повышенные требования в части охраны окружающей среды. Это обусловливает необходимость включения в нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в подобного рода сферах, природоохранных норм, регламентирующих экологически безопасное либо приносящее как можно меньший вред объектам окружающей среды хозяйствование.

В ст. 9 Федерального закона от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» закреплено, что земли железнодорожного транспорта используются в соответствии с земельным, экологическим и санитарным законодательством РФ. Согласно ст. 134 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» в случае, если прекращение деятельности организации должника или ее структурных подразделений может повлечь за собой технологические и (или) экологические катастрофы либо гибель людей, расходы на поведение мероприятий по недопущению возникновения указанных последствий погашаются вне очереди.

Иные источники экологического права

К иным источникам экологического права относятся:

договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Их подписание основывается на ч. 3 ст. 11 Конституции и допускается, в частности, ст. 8 Федерального закона от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и нормами ряда других федеральных законов. Пример такого рода договоров — Соглашение между Правительством РФ и Администрацией Сахалинской области от 29.06.1996 «О разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения лесными ресурсами на территории Сахалинской области». К этой же группе источников можно отнести допускаемые п. 2 ст. 9 Закона об охране окружающей среды соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче осуществления части полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды;

принятые па референдуме решения, которые согласно п. 1 ст. 73 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» являются обязательными и не нуждаются в дополнительном утверждении. При этом референдум может проводиться на федеральном уровне, уровне субъекта РФ и местном уровне. Статья 12 названного Закона не запрещает проведение референдума, в том числе и по экологическим вопросам, за исключением вопросов о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

обычаи. Согласно п. 3 ст. 2 Федерального закона от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» правовое регулирование на таких территориях может осуществляться обычаями малочисленных народов, если такие обычаи не противоречат законодательству РФ и ее субъектов. При этом ст. 1 названого Закона под обычаем понимает традиционно сложившиеся и широко применяемые коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ правила ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни.

Роль судебных актов

Несмотря на то что судебные акты не относятся к числу источников российского экологического права, не будет лишним кратко сказать об их роли в формировании практики правоприменения. Дело в том, что согласно ст. 58 Закона РСФСР от 08.07.1981 «О судоустройстве в РСФСР» и ст. 13 Федерального конституционного закона от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» Пленум ВС РФ и Пленум ВАС РФ вправе на основании рассмотрения и обобщения материалов практики применения законов и иных нормативных правовых актов давать судам соответствующей системы разъяснения по вопросам судебной практики, которые являются для судов обязательными. Речь идет о соблюдении судами установок, содержащихся в постановлении Пленума ВС РФ или Пленума ВАС РФ, а отнюдь не о применении аналогии по конкретному состоявшемуся делу, тем более что необходимость принятия таких постановлений вызвана именно отсутствием единообразия в применении норм права.

Среди таких судебных актов можно назвать постановление Пленума ВАС РФ т 21.10.1993 № 22 «О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»» и постановление Пленума ВС РФ от 05.11.1998 № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения».

Намного значимее выглядит роль решений Конституционного Суда РФ, который на основании Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» вправе признавать не соответствующими Конституции федеральные законы, нормативные акты Президента и Правительства РФ, договоры и отдельные их положения. При этом согласно ст. 87 названного Закона решение Конституционного Суда РФ по конкретному делу служит основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов или договоров, основанных на признанных неконституционными полностью или частично нормативном акте или договоре либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными. Иначе говоря, решения Конституционного Суда РФ по сути являются прецедентными, поскольку ставят вне закона все правовые акты и договоры, аналогичные тем, что признаны неконституционными. А это, в свою очередь, корректирует и нормотворческую деятельность, поскольку заставляет представительные и исполнительные органы государственной власти федерального и регионального уровней воздерживаться от принятия (издания) заведомо оспоримых правовых актов.

Еще по теме:

  • Ищу работу юриста в якутске Работа юриста в Якутске По запросу работа юристом в Якутске на сайте HotWork.ru собрано 5 вакансий. За эту неделю добавлено 30 свежих вакансий. Успешно закрыто 25 вакансий. Новые вакансии […]
  • Расчет неустойка по алиментам образец заявления Расчет неустойка по алиментам образец заявления Автострахование Жилищные споры Земельные споры Административное право Участие в долевом строительстве Семейные […]
  • Переоформить автомобиль на себя после смерти мужа Переоформить автомобиль на себя после смерти мужа Получите квалифицированную помощь прямо сейчас! Наши адвокаты проконсультируют вас по любым вопросам вне очереди. Переоформление […]
  • Уголовный кодекс украины самоуправство Уголовный кодекс Украины (УК Украины) с комментариями к статьям ГОРЯЧАЯ ЛИНИЯ БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ КОНСУЛЬТАЦИИ (495) 662-98-20: 441 Стаття 356. Самоправство Самоправство, тобто […]
  • О поправках в ст 125 коап Можно ли тонировку на территории РФ? Многих выезжающие из Украины на машине, оформляя Зелёную Карту, волнует следующий вопрос: можно ли ездить по территории России с тонировкой или нет. […]
  • Счет-фактура на аванс полученная от поставщика в 2018 году НДС с авансов полученных в 2018 году Статьи по теме С 1 января 2018 года вступили в силу многочисленные налоговые изменения, некоторые из них касаются НДС. В статье — как отразить НДС с […]